우리나라는 폐기물 수거와 활용에서 독일에 이어 2등인 세계에서 모범국가이며,¹⁾ 2020년 플라스틱 재활용 비율은 70%로 폐기물과 관련된 여러 분야에서 높은 수준을 유지하고 있다.²⁾ 하지만 폐기물로 관리되는 폐의약품은 예외이다. 우리나라는 폐기물 관리법을 통해 폐의약품을 회수 및 처리하고 있는데, 시민들의 55%는 가정 내 폐의약품을 쓰레기통, 하수구 등을 통해서 무단으로 처리하였으며, 약 8%만이 약국·보건소 등의 정상적인 장소에 배출하였다.³⁾ 여러 폐기물 중, 유독 폐의약품에 대한 시민들의 의식과 참여는 괴리가 존재한다. 해외국가들과 비교할 땐, 격차가 명확하다.

2016년 폐의약품 수거 프로그램에 대한 인식조사에서 프랑스는 74%가 ‘인지하고 있다’ 응답하였으며, 해당 프로그램에 참여했다고 응답한 비율은 80%였다. 반면, 우리나라는 동일한 조사에서 프로그램을 인지하고 있다는 응답자는 54.8%, 프로그램에 참여한 응답자는 16.9%이다.⁴⁾

폐의약품 관련 사회문제는 ‘의약품 잔류물질 하천 검출’ 등의 기사를 통해 매년 볼 수 있으며, 국회 보건복지위원회 국정감사에서 매년 등장하는 주제이다. 가정에서 무단 배출된 폐의약품은 하천을 통해 수중생태계 교란, 매립지에 묻혀 토양오염 및 내분비계 교란 등의 문제점이 존재하며, 행정부는 이러한 문제해결을 위해 지속적인 노력을 해왔다. 2008년 시범사업을 통해 폐의약품 수거를 효과적으로 집행하기 위한 정책적 시도를 시작하였다. Fig. 1을 통해 알 수 있듯이 폐의약품의 문제가 최초로 제기된 2005년 이후, 2010년 시범사업까지는 지속적으로 기사 수가 증가하는 등 사회적 관심이 증대하였지만, 폐의약품을 포함하는 생활계 유해폐기물에 대한 성과관리 의무가 개정된 2018년 5월까지는 지속적으로 뉴스 검색량이 감소하였으며 이를 고려할 때, 시범사업 이후, 폐의약품 수거에 대한 사회적 관심이 저조해진 것으로 볼 수 있다.

Fig. 1. ‘Expired Medicines and Waste Drug’ News Search Volume by Year

한편, 우리나라는 전 세계에서 가장 빠르게 고령화가 진행되는 국가로 향후 노인인구의 약품 사용은 점차 증가할 것이며 이에 따른 폐의약품 배출량도 증가할 것이다. 이러한 점에서 폐의약품 정책은 현재보다 앞으로 더 중요성이 강조될 사안으로 고령화와 연계된 사안임을 고려할 때, 심도 있는 정책 연구가 필요할 것이다.

이러한 연구 필요성에도 폐의약품 수거량에 영향을 미치는 요인이나 규제에 대한 분석 연구는 미흡한 편이다. 선행연구는 시범사업 정책화 과정 및 입법연구,^5,6) 수거된 폐의약품의 경제성 분석,^7,8) 폐의약품 수거 정책 개선방안,^9,10) 폐의약품에 대한 인식 및 실태조사^11,12) 등을 중심으로 이뤄졌다. 해당 연구들에서 폐의약품 수거과정에서 약사의 업무량 과중, 시민들의 폐의약품 배출 장소 필요성 및 정책 개선 요구 등이 발견되는 정책 의의가 존재하나¹³⁾ 폐의약품 수거 정책을 둘러싼 정책환경과 제도적 논의에 집중되어 있어 폐의약품 수거에 영향을 미치는 요인을 파악하지는 못하였으며, 규제의 성과인 폐의약품 수거량에 대한 분석과 측정 또한 미흡하였다. 양적 연구의 부족은 규제의 효과적인 목표 달성을 위한 시사점을 제시하는데 한계가 존재하였다.

폐의약품을 수거하는 정책은 지방자치단체의 조례를 통해 관리하는 규제정책이다. 규제가 본래의 취지를 달성하기 위해서는 제도적 연구를 통한 정책 보완과 함께 규제 효과, 영향 요인 등을 측정하여 규제의 성과를 평가할 수 있어야 한다. 폐의약품 수거가 효과적으로 이뤄지지 못하여 규제정책이 계속해서 보완된 만큼 양적분석을 통해 정책의 효과를 측정하고 규제 영향 요인을 도출하는 것은 매우 중요하다. 따라서 본 연구는 ‘폐의약품 수거 규제는 성과가 있었는가?’와 ‘‘폐의약품 수거 규제에 영향을 미치는 효과적인 요인은 무엇인가?’ 이 두 가지 연구 질문을 중심으로 폐의약품 수거 규제의 성과 및 폐의약품 수거에 영향을 미치는 규제 요인을 파악하고자 하며 본 연구를 통해 폐의약품 수거 규제의 정책적 함의를 도출하고 질적 접근에 편중되었던 해당 규제에 대한 논의를 양적 연구를 통한 실증분석으로 확장하여 선행연구를 보완하였다.

자료수집

규제요인이 폐의약품 수거량에 미치는 영향을 분석하기 위해 정보공개청구를 활용하여 지역별 폐의약품 수거량을 확보하였으며, 규제 관련 요인 변수는 국가법령정보센터를 통해 조례단위로 분석하여 2019년부터 2023년까지 5개년 데이터를 확보하였다. 228개 기초지방자치단체(세종 및 제주도 포함) 중, 폐의약품 수거량과 규제 조례가 모두 존재하는 지역은 109개 지역(중복 제외)이며 연도별 폐의약품 수거량 데이터는 2019년 50개, 2020년 55개, 2021년 76개, 2022년 84개, 2023년 109개로 이를 종합한 최종 표본은 374개이다. 연구목적이 규제가 폐의약품 수거량에 미치는 영향과 유효한 규제 요인을 파악하는 것이기에 폐의약품 규제 조례가 없는 지역의 폐의약품 수거량 자료는 표본에 포함하지 않았다.

변수설명

종속변수는 인구 100명 당 폐의약품 수거량(kg)이다. 일반 수거량의 경우, 인구수에 비례하여 증가하는 상관관계가 존재할 가능성이 높다. 이를 제거하기 위해서 인구 100명 당 수거량으로 변수를 설정하였으며, 이는 행정안전부의 지방자치단체별 인구통계자료(각 연도 1월1일)를 활용하였다.

독립변수는 규제가 폐의약품 수거량에 미치는 영향을 확인하기 위해 지방자치단체 조례에서 파악할 수 있는 규제요인 4가 지와 사회자본 변수 1가지를 포함하여 5개로 설정하였다. 각 변수는 규제장소(배출장소), 규제시기(선제적 규제), 규제중복(폐의약품 복약지도, 불용의약품 관리 조례), 규제환경(사회자본)이다. 배출장소는 지방자치단체 조례에서 구체적으로 정하고 있다. 지방자치단체에 따라 약국, 주민센터, 보건소 등 다양하게 규정하고 있지만, 본 연구에서는 가장 기본적인 형태인 보건소와 약국만을 배출장소로 설정한 지역을 1로, 그 외 지역을 0으로 구분하여 변수로 생성하였다. 그 외 지역의 정의는 보건소와 약국과 함께 행정복지센터, 공동주택 등을 폐의약품 배출장소로 지정한 것을 의미한다. 선제적 규제는 폐기물 관리법 시행규칙이 적용된 2018년 5월보다 이전에 선제적으로 지방자치단체가 조례를 생성하여 능동적으로 폐의약품 사회문제에 대처했는지를 판별하는 변수이다. 상위법보다 먼저 하위법령인 조례를 개정한 것은 지방자치단체가 해당 사회문제를 해결하기 위해 능동적인 행정조치를 한 것이며 이는 폐의약품 수거 주체인 지방자치단체의 조치가 규제 성과에 유의미한 영향을 미치는지 알 수 있는 것이다. 또한, 중앙정부보다 우선적으로 오랜기간 동안 정책이 시행되면서 정책경혐이 누적되고 정책발전이 이뤄졌다는 것을 의미하기도 한다. 선제적 규제 조치를 한 경우 1, 아닌 경우 0으로 변수화하였다.

폐의약품 복약지도는 지방자치단체에서 조례를 통해 폐의약품 복약지도 의무를 약사에게 부과했는지를 측정하는 변수이다. 이를 통해 폐의약품 회수 효과를 높인다고 볼 수 있으나 이는 상위법인 약사법에서 규정하지 않는 행위이다. 폐의약품의 복약지도 의무 조례는 약사에게 업무부담을 느끼게 하고 폐의약품 수거에 대한 자발적 참여를 저해하는 요소로 작용할 것이다. 폐의약품 복약지도를 조례로 명시하고 있는 지역은 1, 아닌 지역은 0으로 변수화하였다. 불용의약품 관리 별도 조례 변수는 일반적인 폐기물 관리법에 의해 폐의약품을 관리하는 것이 아닌 ‘불용의약품’에 관한 새로운 조례를 통해 폐의약품을 관리하는 지역에 대한 것이며 ‘불용의약품 등에 관한 조례만 있는 지역과 폐기물 관리법과 중복으로 조례를 설정한 지역 모두를 의미한다. 불용의약품에 관한 새로운 조례가 있는 지역은 1, 폐기물 관리법만으로 폐의약품을 관리하는 지역은 0으로 변수화하였다.

사회자본은 지역 사회에서 약사회나 약국이 자발적으로 폐의약품과 관련된 네트워크를 구축하거나 사회참여 활동을 전개한 것을 의미하며, 이는 타 지역에 비해 높은 수준의 폐의약품 정책참여 이뤄지는 것으로 볼 수 있다. 해당변수는 폐의약품 수거사업과 함께 마약류 폐의약품 수거 사업(대한약사회가 국민참여 예산으로 식품의약품안전처에 제안하였으며 2022년 경기도 약사회를 중심으로 고양시, 광명시, 광주시 등 17개 기초자치단체가 참여)에 자발적으로 참여한 약국이 포함된 지방자치단체를 1, 아닌 지역을 0으로 변수화하였다.

통제변수는 지방자치단체 유형, 지역 내 약국 수, 연도별 특성이다. 지방자치단체 유형은 시․군 대신 상대적으로 인구밀도가 높은 구를 기준으로 하였으며, 지역 내 약국 수는 건강보험심사평가원 의료기관 통계를 활용하여 연도별 등록된 약국 수를 반영하였다. 연도별 변수는 생활계 유해 폐기물 규제가 도입 및 시행된 2018년 5월 이후인 2019년부터 2023년까지 개별 연도이다.

연구가설

규제장소(배출장소)

폐의약품은 지방자치단체 조례를 통해 관리되고 있는 규제이기에 지역별로 규제 방식, 범주 등에서 차이가 존재한다. 규제가 폐의약품 수거량에 미치는 영향을 실증 분석하기 위해 배출장소, 조례 제정 시기, 규제 관련 사항 등을 종합적으로 고려하여 연구가설을 선정할 필요가 있어 다음과 같은 가설을 제시하였다. 가장 먼저, 배출장소를 살펴보면 폐의약품은 지방자치단체마다 배출 장소를 조례에 명시하고 있다. 지역에 따라 최소로 보건소와 약국만을 명시하거나 주민센터 및 공동주택을 포함하는 등 차이가 존재한다. 일반적으로 다양한 폐의약품 배출장소는 시민들에게 접근성을 높이고 전달체계의 효과성을 높인다고 할 수 있다.^14,15) 하지만 시민들이 의약품인지 일반폐기물인지 혼동을 겪을 수 있다는 점과 약국에서 약을 수령하며 어떠한 장소보다 약국을 손쉽게 접근할 수 있다는 점에서 여러 배출 장소보다는 약국과 보건소로 배출장소를 집중할 때, 폐의약품 수거가 효과가 있을 것으로 판단된다.

Table 1 Research Variables

변수		변수내용	변수설정
종속변수	인구 백명당 폐의 약품 수거량	지역에서 수거된 폐의약품을 인구규모를 고려하여 변수화하였으며 단위는 kg	수거된 폐의약품을 인구 100명 당 나눈 값을 변수로 설정
독립변수	배출장소	폐의약품 배출장소의 범위에 관한 변수이며 배출장소는 약국, 보건소, 주민센터, 공동주택이 있음	배출장소가 약국 및 보건소로 한정된 경우 1, 약국 및 보건소 외에도 주민센터와 공동주택 등이 포함된 경우는 0
	선제적규제	중앙정부가 지방자치단체에게 성과관리 의무를 부여한 2018년 5월보다 빠르게 조례를 통한 폐의약품 수거 정책을 시행한 지방자치단체를 의미하는 변수	2018년 5월 이전 폐의약품 수거 조례를 제정한 지역 1, 2018년 5월 이후 조례를 제정한 지역 0
	폐의약품 복약지도	폐의약품 처리에 관한 복약지도를 조례에 의무화한 지방자치단체를 의미	폐의약품 처리에 관한 복약지도를 조례에서 명시하고 있는 지역 1, 없는 지역 0
	불용의약품 관리 조례	폐의약품을 별도로 관리하기 위한 불용의약품 조례가 존재하는 지역을 의미	불용의약품 관리 조례 존재 지역 1, 별도 조례가 없는 지역 0
	사회자본	마약류 폐의약품 수거 사업에 참여한 약국이 존재하는 지방자치단체	해당 사업에 참여한 약국이 있는 지역 1, 참여 약국이 없는 지역 0
통제변수	기초자치단체 유형	기초자치단체의 형태인 시, 군, 구를 의미하며 구를 기준으로 변수화	구 지역 1, 그 외 지역(시․군) 0
	기초자치단체 내 약국 수	기초자치단체 내 등록된 약국 수	약국 수를 로그변환
	연도	2019~2023년 연도별 변수	해당연도 1, 그 외 연도 0

가설1. 배출장소 범위가 좁을수록 수거량에 (+)영향을 미칠 것이다.

규제시기(선제적 규제)

2018년 5월 신설된 환경부 시행규칙에서 생활계 유해폐기물 성과관리계획 의무가 신설되었으며, 이후부터 폐의약품을 포함한 생활계 유해폐기물에 대한 수거계획, 성과관리 방안 등을 지방자치단체가 작성하게 되었다. 상위법 개정에 따라 지방자치단체는 조례개정을 하였다. 지방자치단체는 자치권을 가지고 지방사무를 중앙정부의 조치 이전에 역량에 따라 선제적으로 조치할 수 있다. 더구나 일반 폐기물 등에 대해서는 지방자치단체에서 관리하고 있었던 만큼 중앙정부보다 지방자치단체에서 폐의약품 조례를 선제적으로 조치한 것은 사회문제를 해결하기 위한 적극행정 조치의 일환으로 볼 수 있으며, 정책경험이 누적되어 다른 지방자치단체보다 수거량에 효과적으로 작용했을 것으로 볼 수 있다.

가설2. 선제적 규제는 수거량에 (+)영향을 미칠 것이다.

규제중복(폐의약품 복약지도, 불용의약품 관리 조례)

한편, 폐의약품 수거량을 높이기 위해서는 폐의약품 배출에 대한 처리 복약지도를 실시해야 한다고 주장하기도 한다(최연숙 의원, 의안번호 2105657). 또한, 시민들에게 제대로 된 폐기방법 설명을 통한 전달체계 강화는 폐의약품 배출 효과가 높아진다는 연구도 존재한다.¹⁶⁾ 우리나라 약사법은 의사로부터 처방받고 약사로부터 수령한 의약품에 대해서 의약품의 용법, 용량, 효능, 효과, 부작용 등에 대해서 복약지도를 명시하고 있으나 폐의약품 대해서는 현재 약사법에서 명시하고 있지 않다. 조례를 통해 폐의약품 복약지도를 의무화하는 것은 약사로 하여금 실제 새로운 업무 및 업무 부담으로 작용하게 될 것이다. 그럼에도 일부 지자체는 폐의약품 수거량 향상을 위해 약사의 ‘폐의약품 복약지도’(조례에 명시된 정의)를 조례로 신설하였다. 이처럼 폐의약품과 관련하여 현재는 약사법과 지자체 조례에서 약사의 의무를 중복적으로 규제하고 있으며 규제를 적용받는 약사는 이 과정에서 혼선이 발생하고 규제순응도와 참여의식이 약화될 것이며.¹⁷⁾ 중복규제의 지속은 자발적으로 참여해 온 폐의약품 수거 과정에서 이탈할 것이다.

또한, 일부 지자체들은 폐의약품 관리 효율을 높이고자 ‘불용의약품 등 관리에 관한 조례’ 등을 폐기물관리법과 별도로 제정하여 정책을 관리하고 있다. 여기에는 적용범위, 지방자치단체 장의 책무, 수집, 운반, 보관, 처리, 포상 등의 근거를 담고 있다. 폐의약품 수거를 효과적으로 하기 위해 별도의 조례를 제정하는 것은 정책 관리 측면에서는 효과가 기대될 수 있으나 폐의약품은 생활계 유해폐기물 중, 하나로 환경부가 주무부처로 관리하고 있다. 폐기물 관리법을 통해서 정책을 집행하고 있다는 점에서 불용의약품이라는 새로운 명칭을 사용하는 별도의 조례는 시민들에게 혼선으로 작용하여 폐의약품 수거량에 부정적인 요소로 작용할 것이다. 특히, 중복규제를 준수하는 과정에서 규제를 준수하기 위한 추가적인 순응비용이 발생하며¹⁸⁾ 이는 폐의약품 수거정책에 대한 인식에도 부정적인 영향을 줄 것이다.

가설3. 지방자치단체의 폐의약품 복약지도 조례는 수거량에 (-)영향을 미칠 것이다.

가설4. 폐의약품 관리를 위한 별도의 조례는 수거량에 (-)영향을 미칠 것이다.

규제환경(사회자본)

마지막 연구가설은 폐의약품 수거를 위해 시범사업부터 적극적으로 참여해 온 약사회 또는 자발적으로 참여를 해온 지역 약국 등과 같은 사회자본의 영향력에 대한 것이다. 사회자본은 사회구성원들의 연결 및 협력을 연결하는 규범, 네트워크, 신뢰 등을 말한다.¹⁹⁾ 폐기물 관리법에 구체적으로 폐의약품 수거에 관한 내용이 명시되기 이전부터 시범사업과 그 이후에도 약사회와 지역의 약국들은 폐의약품 수거를 위해 정책에 자발적으로 참여하였더. 이러한 노력으로 오늘날 폐의약품 수거에 관한 조례가 없는 지역에서도 시민들은 약국을 통해 폐의약품을 배출하고 있으며 시민들에게도 폐의약품 배출 장소로 약국이 개념적으로, 행동적으로도 익숙하다. 이는 지역 약국들이 지역사회 내 구축한 네트워크 및 의약품과 관련된 신뢰체계로 볼 수 있으며, 앞으로도 지속적으로 유효할 것이기에 지역사회 내 약사회 또는 약사의 역할이 활발할수록 폐의약품 관련 정책에는 긍정적으로 작용할 것으로 예측할 수 있다.

가설5. 지역사회 내 의약품 관련 사회자본은 폐의약품 수거량에 (+)영향을 미칠 것이다.

기술통계분석

회귀분석에 앞서 종속변수, 독립변수, 통제변수에 대한 평균과 표준편차 기술통계분석을 실시하였다. 기술통계분석 내용을 살펴보면, 폐의약품 수거량은 인구 백명당 약 1kg이 수거되었으며, 배출장소가 보건소와 약국으로 집중된 표본은 전체에서 74%를 차지하고 있었다. 선제적 규제 조치를 실시한 지역 표본은 약 61%였으며, 폐의약품 복약지도를 명시하고 있는 지역 표본은 28%, 별도의 불용의약품 관리 조례가 제정 되어있는 지역 표본은 78%였다. 폐의약품과 관련된 사회자본이 존재하는 지역 표본은 2%로 미미하였다.

기초자치단체 유형은 구 지역이 36%이며 약국 수는 최소값이 7곳, 최대값은 513곳이었다. 연도별 변수 구성은 2019년 13% (50), 2020년 15% (55), 2021년 20% (76), 2022년 22% (84), 2023년 29% (109)로 연차가 증가할수록 수거량 데이터가 증가하였으며 구체적인 내용은 Table 2와 같다.

Table 2 Descriptive Statistical Analysis

변수	N	최소값	최대값	평균	표준 편차
인구 백명당 폐의약품 수거량	374	0.187	5.351	1.038	0.948
배출장소		0	1	0.74	0.439
선제적 규제		0	1	0.61	0.487
폐의약품 복약지도		0	1	0.28	0.451
불용의약품 관리 조례		0	1	0.78	0.416
사회자본		0	1	0.02	0.153
자치단체 (구)		0	1	0.36	0.480
약국 수 (로그)		1.946	6.240	4.395	1.079
2019년		0	1	0.130.3	41
2020년		0	1	0.15	0.355
2021년		0	1	0.20	0.403
2022년		0	1	0.22	0.418
2023년		0	1	0.29	0.455

Table 3 Regression Analysis

변수		B	S.E	VIF
독립 변수	배출장소 (규제장소)	0.230*	0.120	1.422
	선제적 규제 (규제시기)	0.099	0.116	1.649
	폐의약품 복약지도 (규제중복)	-0.301**	0.121	1.527
	불용의약품 관리 조례 (규제중복)	-0.141	0.115	1.175
	사회자본 (규제환경)	-0.150	0.310	1.168
통제 변수	자치단체 (구)	0.804***	0.121	1.727
	약국 수 (로그)	0.075	0.050	1.512
	2020년	0.021	0.167	1.799
	2021년	0.091	0.158	2.091
	2022년	0.285	0.161	2.320
	2023년	0.406**	0.152	2.450
N	347
F-value	10.748***
R-square	0.210

***p<0.01, **p<0.05, *p<0.1

회귀분석

회귀분석은 종속변수가 연속변수이기 때문에 O LS 분석을 실시하였으며 회귀분석의 적정성 검증을 위해 F-검정을 실시하였다. 변수 간 다중공선성을 확인하기 위해 VIF값을 확인하였다. F-검정 결과 회귀모형은 1% 유의수준 통계적으로 타당한 것이 확인되었으며 다중공선성 또한, 가장 높은 VIF값은 2.45로 VIP값이 모두 10 이내에 있어 변수 간 다중공선성은 높지 않아 모형의 적합성은 확보된 것으로 보고 분석을 진행하였다. 가설을 검증하기 위한 규제 관련 5개 변수를 독립변수로 설정하였고 규제 관련 독립변수 외 종속변수에 영향을 미칠 수 있는 요인들을 통제하기 위해 지자체 유형, 약국 수, 연도 변수를 통제변수로 설정하여 분석하였다.

규제가 폐의약품 수거량에 미치는 영향을 확인하기 위한 회귀분석 결과, 가설 1 (배출장소), 가설 3 (폐의약품 복약지도)는 통계적으로 유의하였으나 가설 2 (선제적 규제), 가설 4 (불용의약품 관리조례), 가설 5 (사회자본)은 통계적으로 유의하지 않았다.

가설 1 (배출장소)는 폐의약품 수거량에 (+)영향을 미치는 것으로 분석되어(B=0.230, p<0.1) 폐의약품 배출장소가 집중될수록 수거 효과가 높은 것으로 나타났다. 가설 3(폐의약품 복약지도)은 폐의약품 수거량에 (-)영향을 미치는 것으로 나타나(B= -0.301, p<0.05) 폐의약품 복약지도를 약사의 의무로 규정하여 폐의약품 수거량을 높이고자 한 정책이 오히려 역효과를 가져온 것으로 볼 수 있을 것이다. 한편, 가설 2 (선제적 규제 조치), 가설 4 (불용의약품 관리 조례), 가설 5 (사회자본)은 통계적으로 유의하지 않아 페의약품 수거량에 어떠한 영향을 미친다고 보기 어려웠다.

통제변수에서는 기초자치단체 형태가 구인 지역의 특성이 폐의약품 수거량에 (+)영향을 미쳤다(B=0.804, p<0.01). 높은 인구밀도 및 광역시의 전달체계가 폐의약품 수거량에 유의미한 영향이 있었던 것으로 추정할 수 있다. 연도별 특성에서는 2023년(B=0.406, p<0.01)이 폐의약품 수거량에 (+)영향을 끼친 것으로 나타났는데, 이는 환경부에 폐의약품을 포함하는 생활계 유해폐기물 처리계획서의 최초 제출이 22년 6월 30일이었던 점이 반영되어 지방자치단체의 폐의약품 성과관리 의무 부여 효과가 나타난 것으로 볼 수 있을 것이다.

폐의약품 관련 정책의 기존 연구들은 문헌 연구, 제도 분석, 해외 사례 비교 등 질적방법론 위주의 경향을 보였으며, 주로 사회약학·환경 분야 등에서 연구되었다. 폐의약품 정책은 법령을 통해 강제성이 부여되는 규제정책이며 오늘날 약국, 보건소, 주민센터, 우정사업본부 등 다양한 공공·민간 주체들이 규제에 참여하고 있다. 이에 본 연구는 규제연구를 중심으로 정책의 성과인 폐의약품 수거량에 미치는 영향을 실증 분석하고자 하였고 회귀분석을 통해 핵심 규제 변수를 도출하였다.

분석 결과를 살펴보면, 폐의약품을 수거하기 좋은 배출장소는 약국과 보건소로 나타났다. 일부 지역에서는 약국과 보건소 외에도 주민센터, 공동주택, 우체통 등을 조례에 포함하여 다양한 배출장소를 확보하여 페의약품 수거량을 높이려는 시도를 하고 있다. 폐의약품 배출장소를 다양화하는 것은 시민들이 손쉽게 폐기물을 배출할 수 있지만 폐의약품은 의약품과 폐기물의 중복된 개념으로 인해 오히려 상징적인 약국, 보건소로 배출장소를 최소화한 지역에서 폐의약품 수거량이 유의미한 결과로 나타났다. 이는 배출장소를 다양화하여 폐의약품 수거 효과를 높이고자 하는 현재의 환경부 정책 방향성²⁰⁾과도 상반되는 결과로 향후 정책개선에 있어 높은 연구 함의를 가진다고 할 수 있다. 2024년 현재 서울특별시, 세종특별자치시, 전남 나주에서 우체통을 활용하여 폐의약품을 수거하고 있으며, 환경부는 우체국, 물류사 등이 지자체로부터 폐의약품 수거·운반 대행 자격을 갖출 수 있도록 법령 개정을 검토 중이다. 이처럼 정책 방향성은 점차 배출 및 수거 장소를 확대하는 것이지만 실증분석에서는 반대의 결과가 나온 만큼 향후 추가적인 논의가 필요할 것이다.

둘째, 약사법과 함께 지자체 조례에서 약사의 의무를 규정하는 규제중복은 폐의약품 수거량에 부정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이는 약사의 부담을 현재보다 증가시키는 요인으로 장기적으로 폐의약품 수거과정에서 약사의 자발적인 참여를 약화시키는 요인으로 작용할 것으로 판단된다. 배출장소와 함께 규제중복을 고려하면, 약사들은 자발적인 참여를 통해 지역약국을 효과적인 폐의약품 배출장소로 구축하였으나 조례 외에도 약사법에 폐의약품 복약지도를 명시하는 등의 조치들은 약사들에게 업무부담으로 작용할 것이다. 장기적으로 폐의약품 수거 규제 체계가 지속되도록 하기 위해서는 폐의약품 수거 규제정책 과정에 인센티브를 도입, 예를 들어 참여 약국에게 경제적 유인 등을 제공하는 형태의 정책 대안도 검토될 필요가 있을 것이다.

셋째, 환경부에서 관리·감독하는 폐의약품 부분의 생활계 유해폐기물 성과관리 효과를 확인할 수 있었다. 통제변수인 연도별 특성에서 2023년은 통계적으로 폐의약품 수거량에 유의미한 영향을 미친 것으로 나타났다. 환경부는 생활계 유해폐기물 처리계획서를 2022년 6월 최초로 제출받았으며 해당 정책시점을 고려할 때, 지방자치단체들이 성과관리를 위한 계획 작성 및 목표를 달성하고 계획서 제출을 위해 폐의약품 수거에 적극적으로 참여한 것으로 보인다.

우리나라는 2008년 ‘가정 내 불용의약품 회수·처리사업(2008~2012)’을 기점으로 폐의약품 수거 규제정책을 시행하였으며, 2010년「쓰레기 수수료 종량제 시행지침」에서 ‘폐의약품 배출 및 수거에 관한 사항’을 신설하여 폐의약품을 약국 또는 보건소를 통해 수거하고 홍보하는 등의 정책변화가 있었으며 2012년 시행지침 개정으로 ‘매월 폐의약품 수거의 날’을 지정하여 운영하며, 월 1회 이상 소각처리 하되 협의를 통해 처리가 가능하도록 정책조정을 하였다. 2015년 폐기물 세부분류에 폐의약품이 포함되었으며, 2016년 9월에는 폐의약품이 폐농약, 수은 등과 함께 생활계 유해폐기물로 분류되었다. 2017년 11월 지방자치단체의 폐기물 수거 대상에 폐의약품이 포함되는 것으로 폐기물 관리법 시행규칙이 개정되었으며, 2018년 5월 법 개정을 통해 생활계 유해폐기물 처리계획 수립에 대한 세부사항이 마련되었으며, 지방자치단체에게는 이에 대한 매년 성과관리를 실시하는 의무가 부과되었다.

이처럼 폐의약품 규제정책은 여러 정책변화가 존재하였으나 기존 정책들은 폐의약품 수거 성과를 내지 못하였기에 지자체에 성과관리 의무가 부여되었다. 본 연구를 통해 폐의약품의 지자체 성과관리 효과가 측정된 만큼 환경부와 지자체에 시사하는 바가 크며 향후 연구에서 이를 고려할 필요가 있을 것이다.

마지막으로, ‘중앙정부보다 지자체가 선제적으로 규제를 시행할 경우, 폐의약품 수거량에 긍정적인 영향을 줄 것이다.’는 연구가설에 대해서는 지속적인 검토가 필요할 것으로 보인다. 회귀분석에서는 통계적으로 유의미하지 않았으나 생활계 유해폐기물 처리계획 수립이 신설된 2018년 5월보다 선제적으로 규제를 조치한 지역과 아닌 지역의 평균 비교 분석에서는 선제적 규제 조치 지역이 통계적으로 유의미한 것으로 나타났다(Table 4).

Table 4 Regulation period t-test

	선제적 규제 기준(2018년 5월)
	선제적 조치	후행적 조치
지역 수	230	144
폐의약품 수거량(평균)	1.137	0.882
평균 차이	0.255
t 값	2.542*

*p<0.05

중앙정부보다 선제적으로 정책 조치를 취하는 것은 미래의 문제 발생을 예상·예측하여 선제 대응하는 적극행정²¹⁾의 개념 중 하나로 폐의약품이 야기하는 환경·사회 문제를 중앙정부보다 먼저 인식하고 조례 제정을 통한 규제 대처는 지방자치단체의 적극적인 대처라고 볼 수 있다. 평균 비교를 통해 선제적 규제 조치의 효과가 일부 확인된 만큼 향후 연구에서도 지속적으로 검토될 필요가 있을 것이다.

본 연구는 폐의약품 규제정책에 대한 양적분석 통해 국내의 폐의약품 수거 규제 특성을 도출하고 폐의약품 정책 성과를 측정한 최초의 연구이며 향후 폐의약품 규제정책의 고도화를 위한 근거를 제시했다는 점에서 의의가 있다. Table 6을 보면 2023년 연말을 기준으로 여전히 약 30% 이상의 지방자치단체들이 폐의약품 규제 조례가 없는 만큼 지자체들은 효과적인 폐의약품 수거를 위해 실증분석 결과를 참고할 필요가 있다. 한편, 폐의약품 규제정책에 대한 본 연구의 의의에도 다음과 같은 한계를 가진다. 첫째, 지방자치단체 조례와 정보공개청구를 통해 연구표본을 만들었지만, 수집한 정보의 한계로 228개 지방자치단체 중 일부만을 연구대상으로 선정하였다. 이러한 점으로 폐의약품에 대한 규제 조례가 없는 규제 미실시 지역, 규제 조례를 통해 폐의약품 수거를 시행하고 있으나 폐의약품 수거량 자료가 존재하지 않는 지역 등을 분석 대상으로 포함하지 못하였다. 향후 연구에서는 지속적으로 자료를 구축하여 장기 시계열 확보 및 규제 시행 전후, 규제 시행 지역과 미시행 지역 비교 등의 연구 접근법을 보완할 필요가 있다. 둘째, 폐의약품 수거량에 미치는 여러 참여자의 변수 반영이 미흡하였다. 선행연구 검토를 통해 파악된 약사의 업무 부담, 인센티브 등을 반영하고자 하였으나 조례에 명시된 업무 외에 약사를 포함하는 실질적인 참여자들의 업무 부담을 조례만으로 파악할 수는 없었다. 또한, 인센티브의 경우, 자료 부족과 명목상으로만 명시된 경우가 대다수였으며 이러한 특성으로 변수 구축을 하지 못하였으며 제약회사와 거버넌스 등 규제 외의 요소 반영에서도 한계가 존재하였다. 연구분석에서 약국으로의 배출 집중, 폐의약품 처리지도에 대한 업무 부담이 확인된 만큼 위 요소를 반영한 약사와 관련된 인센티브 연구는 필요할 것으로 보이며 향후 연구에서 이러한 한계를 보완하여 증가하는 폐의약품에 효과적으로 대처하는 정책대안 도출이 필요할 것이다.

Table 5 Policy Changes in Waste Drug Collection Regulation

시기	내용
2008년	가정 내 불용의약품 회수·처리사업 시행
2012년	「쓰레기 수수료 종량제 시행지침」중 ‘불용의약품 배출 및 수거에 관한 사항’을 신설
2015년	8월 폐기물 세부분류에 폐의약품 포함
2016년 9월	환경부는 불용의약품을 폐농약·수은 등과 함께 ‘생활계 유해폐기물’로 규정(일반적인 생활폐기물과 폐의약품을 분리수거·처리)
2017년	11월 <폐기물 관리법> 개정 지방자치단체가 수거하는 생활계 유해폐기물에 폐의약품 포함
2018년	5월 <폐기물 관리법> 시행규칙 신설 생활계 유해폐기물의 처리계획 수립 절차 및 시기, 성과평가 절차 및 방법 등에 관하여 필요한 세부사항 규정
2022년	생활계 유해폐기물 처리계획 수립 및 평가 등에 관한 지침 제2조(최초 생활계 유해폐기물 처리계획서에 관한 적용례) 시장·군수·구청장은 제4조에 따라 최초의 생활계 유해폐기물 처리계획서(2022~2026년)를 2022년 8월 15일까지 특별시장, 광역시장, 시·도지사에게 제출하고, 특별시장, 광역시장, 특별자치시장, 도지사, 특별자치도지사는 생활계 유해폐기물 처리계획서(2022~2026년)를 2022년 8월 30일까지 환경부장관에게 제출하여야 한다.
폐기물 처리 주체	폐기물 관리법 14조(생활폐기물의 처리 등) [①특별자치시장, 특별자치도지사, 시장·군수·구청장은 관할 구역에서 배출되는 생활폐기물을 처리하여야 한다.]

Source: Korean Law Information Center (December 31, 2023)

Table 6 Current Status of Expired Medicines Regulations

지역	시군구수	규제 조례 존재 지역 수(폐기물 또는 불용의약품 조례)	규제 조례 존재 비율	불용의약품 조례 수	지역	시군구수	규제 조례 존재 지역 수 (폐기물 또는 불용의약품 조례)	규제 조례 존재 비율	불용의약품 조례 수
서울	25	18	72%	18	강원	18	7	39%	7
부산	16	12	75%	4	충북	11	10	91%	5
대구	9	8	89%	8	충남	15	11	73%	11
인천	10	8	80%	7	전북	14	1393	%	4
대전	5	4	80%	4	전남	22	12	55%	3
광주	5	5	100%	5	경북	22	3	14%	3
울산	5	2	40%	1	경남	18	14	78%	12
세종	1	1	100%	1	제주	1	0	0%	0
경기	31	26	84%	20	전체	228	154	68%	113

Source: Local Government Ordinance (December 31, 2023)

본 연구는 2024년도 식품의약품안전처의 연구개발비(22183규제학368)로 수행되었으며 이에 감사드립니다.

모든 저자는 이해 상충을 가지고 있지 않음을 선언한다.

Seokwon Lee : Graduate student

Youngmin Oh : Professor