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Regulations and Guidelines for Therapeutic Approval of Investigational Drugs
Yakhak Hoeji 2021;65(6):441-452
Published online December 31, 2021
© 2021 The Pharmaceutical Society of Korea.

Nayoung Park*,†, Serim Min*,†, Young Hu Shon*, Jin Hyun Nam**,#, and Sun-Hong Kwon*,#

*School of Pharmacy, Sungkyunkwan University,
**Division of Big Data Science, Korea University Sejong Campus
Correspondence to: Sun-Hong Kwon, School of Pharmacy, Sungkyunkwan University,
2066, Seobu-ro, Jangan-gu, Suwon-si, Gyeonggi-do, South Korea
E-mail: sh.kwon@g.skku.edu

Jin Hyun Nam, Division of Big Data Science, Korea University
Sejong Campus 2511, Sejong-ro, Sejong City, South Korea
Tel: +82-44-860-1556
E-mail: jinhnam@korea.ac.kr

These authors contributed equally to this work
Received August 31, 2021; Revised November 30, 2021; Accepted December 6, 2021.
Abstract
Unapproved investigational drugs have substantial uncertainty in terms of efficacy and safety. The compassionate use of investigational drugs, nevertheless, provides a patient with a serious disease or life-threatening condition a pathway to access unauthorized medications. This has gained significant traction during the Coronavirus 2019 disease pandemic. We review the laws and regulations of programs in the United States of America, Australia, the United Kingdom, and South Korea, where such programs are currently in effect, specifically on the following aspects: regulations, requirements, eligible patients, charges, and patient safety plans. Additionally, we investigated therapeutic-approval cases in South Korea from January 2016 to March 2021.
Keywords : Investigational drug, Therapeutic use, Compassionate use, Health policy, Expanded access
서 론(Introduction)

의약품은 안전성과 유효성을 입증하기 위해 임상시험을 거쳐야 하며, 임상시험을 위해 제조되거나 수입된 의약품을 임상시험용 의약품이라고 한다. 임상시험용 의약품은 안전성, 유효성이 입증되지 않은 의약품이므로 임상시험 목적으로만 사용이 제한되어야 한다. 하지만 생명을 위협하는 질환을 가진 환자에게 치료수단이 없는 경우, 시판허가 전이라도 환자에게 새로운 치료 기회를 제공할 필요가 있다. 이에, 원칙적으로 임상시험용으로만 사용할 수 있는 임상시험용 의약품에 대해 시판허가를 받기 전 치료목적으로 사용하는 제도가 필요하다.1)

임상시험용 의약품의 치료목적 사용승인(의약품 동정적 사용제도)은 미국, 영국, 호주 등 많은 국가에서 시행하고 있으며,2-3) 우리나라 또한 생명을 위협하는 질환을 가진 환자들이 임상시험용 의약품을 사용할 수 있도록 하는 제도를 운영함으로써 위급한 환자들에 한해 치료 기회를 확대하고 있다.1) 국내에서 치료목적으로 임상시험용 의약품을 사용한 첫 사례는 아스트라제네카(Astrazeneca)의 폐암치료제 이레사로, 폐암말기의 환자에게 적용되었다.4) 2001년 12월부터 식품의약품안전청(현재 식품의약품안전처, 이하 식약처로 표기)은 이레사의 동정적 사용 프로그램을 진행하여, 이후 3년 간 천여명의 환자에게 치료목적으로 임상시험용 의약품 사용을 허가하였다. 약사법 시행규칙5) 임상시험 계획 승인지침6) 을 근거로 시행되었고, 2011년에 이르러서야 약사법 34조에 근거규정이 추가되었다.4) 시행 초기에는 치료목적 사용승인 계획과 응급상황 사용승인 신청으로 나누어서 진행하였으나, 현재는 신청 주체와 환자 규모에 따라 대상이 ‘개인’인지 ‘다수’인지를 구분한 ‘치료목적 사용승인’ 제도로 운영되고 있다.1) 2019년 국내 식약처에서는 임상시험용 의약품의 치료목적 사용을 위한 가이드라인1)을 제시하고 치료 대안이 없는 환자에게 치료 기회를 확대하고자 노력하고 있으나, 국내에서 승인되지 않은 임상시험용 의약품 사용을 위한 정책이 미비하다. 또한 임상시험용 의약품은 안전성에 대한 근거가 부족하기 때문에 이를 사용하는 환자의 안전 보장을 위한 정책 마련이 시급하다. 따라서 본 연구에서는 임상시험용 의약품을 치료목적으로 사용하기 위한 정책 마련에 도움이 되고자 국내 및 제외국에서 시행되고 있는 임상시험용 의약품 치료목적 사용에 관한 제도를 조사하고 그 내용을 비교 분석하고자 하였다.

방 법(Methods)

임상시험용 의약품의 치료목적 사용승인 제도가 시행되고 있는 국가 중 접근 가능한 공식적 자료 확보가 가능한 미국, 호주, 영국2-3)과 우리나라의 제도를 조사하였다. 자료원으로는 의약품 규제기관인 미국 식품의약품국(Food and Drug Administration, FDA), 미국 의회, 영국 의약품 및 의료기기 관리국(Medicines and Healthcare products Regulatory Agency, MHRA), 호주 연방의료제품청(Therapeutic Goods Administration, TGA), 호주 연방입법 등록부(Federal Register of Legislation) 등의 규제기관 웹사이트를 기본으로 하여 관련 법령을 확인하였다. 국내의 경우, 의 약품 규제기관인 한국 식약처의 웹사이트와 해당제도에 관한 가이드라인을 확인하였고, 한국 국가법령정보센터의 약사법령 내용에서 임상시험용 의약품의 치료목적 사용과 관련된 법령을 확인하였다. 주요하게 참고한 웹사이트는 다음과 같다.

미국 FDA: https://www.fda.gov

미국 의회: https://www.congress.gov

영국 MHRA: https://www.gov.uk/government/organisations/medicines-and-healthcare-products-regulatory-agency

호주 TGA: https://www.tga.gov.au

호주 연방 입법 등록부: https://www.legislation.gov.au

한국 식품의약품안전처: https://www.mfds.go.kr

한국 국가법령정보센터: https://www.law.go.kr

의약품 규제기관 웹사이트에서는 각 나라별 임상시험용 의약품 사용 제도의 목적과 필요성 등 제도의 전반적인 절차 확인을 주목적으로 조사하였고, 가이드라인과 관련 법령들을 통해 제도와 관련된 법 규정 및 세부적인 절차 확인을 중점으로 조사를 진행하였다. 국가별 제도의 조사내용은 규제기관, 정책(법령, 제도), 절차(필요조건, 적용대상, 책임자, 비용 부담), 환자안전 확보 방안 항목으로 나누어 제시하였다. 자료수집 기간은 2020년 8월부터 2021년 1월까지이며, 기간내 최신 자료를 바탕으로 세 명의 연구자가 독립적으로 조사를 수행한 후 수집된 자료를 바탕으로 연구자 간의 논의를 통해 최종 자료를 선정하였다. 호주의 경우, 주요 용어 번역은 APEC 규제조화센터/식품의 약품안전평가원의 ‘호주 의약품 허가제도(2016)’7)을 참고하였다. 추가적으로 식약처에서 공개한 2016년 이후의 치료목적 사용승인 건에 대해 주요 대상질환을 확인하고, 연도별 승인 현황을 살펴보았다.8)

결과 및 고찰(Results and Discussion)

미국, 호주, 영국 그리고 한국에서 시행 중인 국가 별 제도를 프로그램 및 근거법령, 필요조건 및 대상 환자, 비용부담, 환자 안전 확보방안으로 나누어 각각 Table 1-4에 제시하였다.

Programs and regulations related to pre-approval access to investigational drugs for treatment use

Category United States Australia United Kingdom Republic of Korea
Regulatory authority Food and Drug Administration, FDA Therapeutic Goods Administration, TGA Medicines and Healthcare Products
Regulatory Agency, MHRA
Ministry of Food and Drug Safety, MFDS
Program • Expanded Access
- Individual patients
- Intermediate-size patient
- Treatment IND or Treatment protocol
• Right to Try (RTT) Access • Special Access Scheme (SAS) • Authorized Prescribers Scheme (AP) • Early Access to Medicines Scheme (EAMS) • Use of Investigational Products for Treatment Purpose
- Individual patients
- Two or more patients
Responsibility • Investigatora
• Sponsor
• An individual or entity that submits an expanded access IND or protocol
• Sponsor
• Manufacturer
• Prescribing practitioners • HRECs and specialist colleTGA
• Sponsors
• MHRA
• NICE
• NHSE
• EAMS applicants
• Individual patients: physicianb
• Expedited approval: Investigatorc
• Two of more patients: pharmaceutical company
Act/Regulation • 「Code of Federal Regulations (CFR)」Title 21, Part 312. INVESTIGATIONAL NEW DRUG APPLICATION, Subpart I. Expanded Access to Investigational Drugs for Treatment Use • 「Right to Try Act」 •「Therapeutic Goods Act 1989 (the Act)」 19(7A), 41HC(6), 32CM(7A)
• 「Therapeutic Goods Regulations 1990」12A
• Therapeutic Goods Rules
- Authorised Supply of Specified Medicines
- Authorised Supply of Specified Medical Devices
- Authorised Supply of Specified Biologicals
(None) • 「Pharmaceutical Affairs Act」
- Article 34 (Approval for Clinical Trial Protocols)
• 「Regulation on Safety of Pharmaceuticals, etc.」
- Article 28 (Application for Permission for Use of Investigational Products for Treatment Purpose)
- Article 29 (Billing for Approval for Use of Investigational Products for Treatment Purpose)

aA licensed physician under whose immediate direction an investigational drug is administered or dispensed for an expanded access use

bSpecialist with specialized knowledge and experience on the disease and investigational drug

cSpecialist with experience in using investigational drugs by participating in the clinical trial



Requirements and eligible patients

Category United States Australia United Kingdom Republic of Korea
Requirements/Criteria Expanded Access
• There is no comparable or satisfactory alternative therapy to diagnose, monitor, or treat the disease or condition
• Patient enrollment in a clinical trial is not possible
• Potential patient benefit justifies the potential risks of treatment
• Providing the investigational medical product will not interfere with investigational trials that could support a medical product’s development or marketing approval for the treatment indication

Right to Try
• For which a Phase 1 clinical trial has been completed
• That has not been approved or licensed by the FDA for any use
• For which an application has been filed with the FDA or is under investigation in a clinical trial that is intended to form the primary basis of a claim of effectiveness in support of FDA approval and is the subject of an active investigational new drug application submitted to the FDA
• Whose active development or production is ongoing, and that has not been discontinued by the manufacturer or placed on clinical hold by the FDA
• Health practitioner must consider PRIOR to attempting to access any unapproved good via the SAS:
- All ‘approved’ therapeutic goods (those registered, listed or included on the ARTG) have been considered and found clinically unsuitable
- The specific unapproved good you intend to access is NOT substantially similar to any good on the ARTG or if substantially similar, the approved therapeutic good is NOT currently marketed ('availablé) in Australia

• Category A: notification for a patient defined as seriously ill - Patient is at risk of imminent or early death without treatment
• Category B: an application pathway that can be accessed by health practitioners if the patient does not fit the Category A definition and if the therapeutic good is not authorised for supply under the SAS Category C notification pathway.
• Category C: notification of use of specified therapeutic goods that are deemed to have an established history of use
1. PIM designation criteria
1) a. The condition should be:
• Life-threatening or
• Seriously debilitating
b. With high unmet need:
• There is no method of treatment, diagnosis or prevention available or
• Existing methods have serious limitations
2) The medicinal product is likely to offer major advantage over methods currently used in the UK
3) The potential adverse effects of the medicinal product are likely to be outweighed by the benefits, allowing for the reasonable expectation of a positive benefit risk balance

2. Positive scientific opinion criteria (same as above criteria 1-3)
4) The Applicant is able to supply the product and to manufacture it to a consistent quality standard (GMP)
• A person who intends to apply for use of investigational products to permission of use for treatment purpose shall submit to the Minister of MFDS the application for permission based on each size of the number of concerned patients
• Investigational drugs shall be those that have been reviewed by the MFDS for quality, toxic materials, etc. to the extent available for clinical trials

Treatment use for two or more patients
• A person who intends to apply for permission of use for treatment purpose for two or more patients shall submit the application including ‘plan for use’
• A person who intends to use investigational products provided to the clinical trial institution shall obtain consent from the concerned patients and approval from the clinical trial IRB
Eligible patients Expanded Access (CFR 21 §312.300)
• Immediately life-threatening disease or condition
• Serious disease or condition patients with serious diseases or conditions when there is no comparable or satisfactory alternative therapy to diagnose, monitor, or treat the patient’s disease or condition.

Right to Try
• Been diagnosed with a life-threatening disease or condition
• Exhausted approved treatment options and is unable to participate in a clinical trial involving the eligible investigational drug a
• And has provided, or their legally authorized representative has provided, written informed consent regarding the eligible investigational drug to the treating physician
• Patients with life threatening or seriously debilitating conditions
• Medicines that do not yet have a marketing authorisation when there is a clear unmet medical need
「Pharmaceutical Affairs Act」 Article 34 (4)
• Patient with a serious life-threatening disease, such as terminal cancer or AIDS
• An emergency patient prescribed by Ordinance of the Prime Minister, such as a patient whose life is threatened and a patient without alternative means of treatment

Treatment use for two or more patients
• Patients specified in patient inclusion criteria of ‘plan for use’

aThis must be certified by a physician who is in good standing with their licensing organization or board and who will not be compensated directly by the manufacturer for certifying



Charging for investigational drugs

Country Charging/Fees
United States Charging for investigational drugs under an IND (CFR 21 §312.8)
• A sponsor must obtain prior written authorization from FDA to charge for an investigational drug
• FDA will withdraw authorization to charge if it determines that charging is interfering with the development of a drug for marketing approval or that the criteria for the authorization are no longer being met
• A sponsor may recover only the direct costsa of making its investigational drug available
• For expanded access to an investigational drug for treatment use, a sponsor may recover the costs of monitoring the expanded access IND or protocol, complying with IND reporting requirements, and other administrative costs directly associated with the expanded access IND
Australia • There is no cost associated with applications or notifications to TGA to access or supply unapproved therapeutic goods through the SAS
• The Commonwealth does not subsidise the cost of unapproved therapeutic goods through the Pharmaceutical Benefits Scheme (PBS)
• In some circumstances and at their own discretion, a sponsor may provide a therapeutic good to a patient on a compassionate basis (referred to as compassionate supply) at reduced or no cost
United Kingdom • Medicines must be provided free of charge by the manufacturer and billing is not possible
• There are administration and application feesb
Republic of Korea 「Regulation on Safety of Pharmaceuticals, etc.」 Article 29
• Free supply is the basic principle
• The provider of an investigational product may charge the patient to whom the investigational product is administered the cost of the corresponding investigational product at its cost of productionc
• Exceptional billing is possible (high-priced new drugs such as biopharmaceuticals)

aDirect costs include costs per unit to manufacture the drug or costs to acquire the drug from another manufacturing source, and direct costs to ship and handle the drug

bThe fee for the PIM designation is £3,624; The fee for assessment of the scientific opinion for new chemical or biological medicinal products is £25,643 and the renewal fee (if applicable) is £12,821; The fee for the assessment of the scientific opinion for new indications is £8,309 and the renewal fee (if applicable) is £4,154

cRefers to the costs directly incurred in the manufacture of investigational product used on individual patients excluding expenses for facilities and environmental management, etc. and research and development costs



Patient safety plan

Country Patient safety plan
United States Expanded Access
(1) All expanded access uses (CFR21 §312.305(c))
• Investigators
- Reporting adverse drug events to the sponsor
- Maintaining accurate case histories and drug disposition records and retaining records
• Sponsors
- Submitting IND safety reports and annual reports
- Ensuring that licensed physicians are qualified to administer the investigational drug for the expanded access use
- Providing licensed physicians with the information needed to minimize the risk and maximize the potential benefits of the investigational drug
- Maintaining an effective IND for the expanded access use
- Maintaining adequate drug disposition records and retaining records
(2) Individual patients, including for emergency use (§312.310(c))a
• At the conclusion of treatment, the licensed physician or sponsor must provide FDA with a written summary of the results of the expanded access use, including adverse effects
• FDA may require sponsors to monitor an individual patient expanded access use if the use is for an extended duration.
• When a significant number of similar individual patient expanded access requests have been submitted, FDA may ask the sponsor to submit an IND or protocol for the use under §312.315 or §312.320
(3) Intermediate-size patient populations (§312.315(d))
• Upon review of the IND annual report, FDA will determine whether it is appropriate for the expanded access to continue under this section.
• The sponsor is responsible for monitoring the expanded access protocol to ensure that licensed physicians comply with the protocol and the regulations applicable to investigators
(4) Treatment IND or Treatment protocol (§312.320(c))
• The sponsor is responsible for monitoring the treatment protocol to ensure that licensed physicians comply with the protocol and the regulations applicable to investigators
Right to Try (§561B(d))
• The manufacturer or sponsor of an eligible investigational drug shall submit to the Secretary an annual summary of any use of such drugb
• The Secretary shall post an annual summary report of the use of this section on the internet website of the Food and Drug Administration
Australia SAS
• The prescribing health practitioner must report the details of any adverse events or defects to TGA and the sponsor within 15 calendar days of becoming aware of them
• The sponsor is required to provide us with six-monthly reports detailing each kind of therapeutic good supplied, the number of times supplied to a health practitioner and the quantity supplied by the sponsor during the period to which the report relates
• The sponsors are responsible for continually monitoring the use of the therapeutic good you supply under the SAS, reporting the types of adverse reactions, effects and any defects, and recording the balance of its benefit and risk
AP
• Authorized Prescribers must monitor the patient during and after use of the ‘unapproved’ good, provide the TGA with a six monthly report, inform TGA of adverse events associated with use of the good
• HRECs and specialist colleges monitor the medical practitioner’s use of the ‘unapproved’ goods to ensure continued endorsement is appropriate
• Sponsors of ‘unapproved’ therapeutic goods inform TGA of emerging safety concerns associated with the use of ‘unapproved’ goods that they supply
United Kingdom • Periodic report/renewal of Scientific Opinionc
• To notify regulatory authorities of
- Any regulatory action taken worldwide during the reporting period
- Adverse events that have been received from the Registry within a pre-specified time period
- To flag any safety concerns which may require further characterisation or risk minimisation
- To flag any new data which may alter the benefit risk opinion
- To confirm maintenance of the EAMS criteria
Republic of Korea 「Regulation on Safety of Pharmaceuticals, etc.」 Article 28
• A person who has used an investigational product after obtaining the approval of use for treatment purpose shall provide the supplier of the investigational product with information that have been gathered after the use, such as adverse events observed in relevant patients, effectiveness, follow-up results on efficacy and safety, etc. without any delay after completion of its use
• The supplier of the investigational product shall prepare to submit the results of the investigational product used to the Minister of Ministry of Food and Drug Safety within 20 days after receipt of the information

aTreatment is generally limited to a single course of therapy for a specified duration unless FDA expressly authorizes multiple courses or chronic therapy

bThe number of doses supplied, the number of patients treated, the uses for which the drug was made available, and any known serious adverse events

cThe exact frequency of these updates will be agreed before the scientific opinion is issued but is likely to be every 3 months



미국

미국에서의 임상시험용 의약품 치료목적 사용은 ‘Expanded Access’와 ‘Right-to-Try’ 제도가 있다. Expanded Access 제도는 1987년(의약품 및 생물의약품)과 1996년(의료기기)에 처음 제정되었으며, 미국 연방행정법(Code of Federal Regulations, CFR) 21의 IND(Investigational New Drug application, Part 312)9) 규정 중 임상시험용 의약품의 치료목적 사용을 위한 접근 확대(Expanded Access to Investigational Drugs for Treatment Use, Subpart I)에 근거하고 있다. 반면, Right-to-Try 제도는 Right to Try Act에 근거하고 있다. Right-to-Try는 Expanded access 절차를 밟고 의약품을 사용하기에는 매우 위급한 환자를 대상으로 하는 제도로 2018년에 도입되었으며 FDA의 별도 승인 절차를 필요로 하지 않는다.11) Expanded Access는 FDA에서 Expanded Access-IND (Investigational New Drug) 승인을 필수로 받아야 한다.10)

Expanded Access는 환자가 심각하거나 즉각적으로 생명을 위협하는 질병 또는 질환을 가지고 있으며, 해당 질환에 대해 대체 가능한 의약품이 존재하지 않는 경우를 대상으로 한다. 제도의 세부 유형은 임상시험용 의약품을 사용하려는 대상 환자의 규모에 따라 개인(Individual patients, including for emergency use), 중간규모 환자군(Intermediate-size patient populations), 대규모 환자군(Treatment IND or treatment protocol)으로 나뉘어지며, 개인에 대한 사용 시 응급상황(emergency use)일 경우에는 신속 승인 절차가 마련되어 있다. 응급상황으로 인해 치료목적 사용 승인 서류를 제출할 시간적 여유가 없는 경우, FDA는 서류 제출 없이 우선적으로 사용을 승인할 수 있으며 신청자는 응급사용 후 15일 이내에 보고 자료를 FDA에 제출하도록 CFR 21 Sec.312.310(d)12)에서 규정하고 있다. 임상시험용 의약품 치료목적 사용과 관련된 환자보호 조치로는 면허를 가진 의사가 Expanded Access를 제출하는 제약사에게 의약품 부작용을 보고하고, 정확한 환자 이력(case history) 및 약물 처리 기록을 유지하도록 명시되어 있다. 제약사의 의무로는 FDA에 IND 안전성 보고서 및 연간 보고서 제출, 의사의 Expanded access 사용을 위한 의약품 투약 자격 확인, 적절한 약물 처분 기록 유지 등을 명시하고 있다. 이외의 세부 유형별 환자보호 조치는 별도의 조항에서 따로 상세히 규정하고 있다(Table 4).

반면 Right-to-Try의 경우 1상 임상시험을 완료한 의약품을 대상으로 한정하며, 다음의 조건을 모두 만족하는 경우에 적용할 수 있다. 1) 생명을 위협하는 질병 또는 질환을 진단받은 환자; 2) 기 허가된 치료 옵션을 모두 사용했고 적합한 임상시험에 참여할 수 없음이 증명된 환자; 3) 치료목적 임상시험용 의약품에 대한 사전동의서를 진료 의사에게 서면으로 제공한 환자 또는 법적대리인이 해당 동의서를 제공한 경우에 적용 가능하다.

Expanded Access와 Right-to-Try 제도의 비용은 기본적으로 환자가 부담하는 것이 원칙이나, 제약사가 무료로 제공하는 경우가 많으며 드물게 보험을 통해 보상 받는 경우도 있다(Table 3). Expanded Access의 비용 청구와 관련된 사항은 연방법(Code of Federal Regulation, CFR) Title 21 part 3129)에서 다루고 있다. 비용 청구 가능 범위 또한 자세히 규정하고 있으며, 임상시험용 의약품 개발에 소요된 직접비만 청구할 수 있다. 단, Expanded Access 유형 중 중간 규모와 대규모 환자군 사용의 경우에는 예외적으로 직접비 이외에 모니터링 비용, FDA 보고 수행에 소요되는 비용 등 행정 처리에 필요한 직접비 청구가 가능하다. 제약사는 비용 청구 요건이 충족되는 경우에 한하여 비용 청구가능 기간 동안(FDA의 비용 청구 승인으로부터 1년)만 환자에게 비용 청구가 가능하며, 승인된 비용 청구 기간이 만료된 경우 FDA에 재승인을 신청할 수 있다. 제약회사의 제공 의사가 없을 경우에는 의약품의 제공을 제약회사에 강제할 수 없다.

호주

호주는 의료제품법(Therapeutic Goods Act 1989, Therapeutic Goods Regulation 1990, Therapeutic Goods Rules)13-14)에서 호주 의료제품 등록부(Australian Register of Therapeutic Goods, ARTG)15)에 등록되지 않은 의약품에 대한 예외적 사용에 대해 규정하고 있다(Table 1). 호주 TGA는 1991년 2월, 미허가 의료제품(unapproved therapeutic goods)의 치료목적 사용 제도인 ‘Special Access Scheme (SAS)’과 ‘Authorized Prescribers (AP)’를 도입하여 시행 중이다. SAS는 개별 환자에 대해, AP는 특정 집단의 환자에게 미허가 의약품 제공을 허용하는 제도이다. 이러한 제도는 의약품 품질, 안전성, 효능 등의 평가가 완료되지 않은 경우에도 환자가 이용할 필요가 있는 경우를 위해 도입된 제도이다. TGA는 2018년 7월, SAS 보고 및 허가를 위한 온라인시스템을 구축하였으며, 2018년 11월, AP 신청서의 전자제출이 가능하도록 시스템을 확대하여 운영하고 있다.16)

SAS를 통한 개별 환자의 치료목적 미허가 의료제품 사용은 ARTG에 등록된 이용 가능한 모든 치료 옵션에 대한 고려가 선행되어야 한다. SAS 신청자는 ARTG에 등록된 의료제품과 자국내에서 구할 수 있는 의료제품이 환자에게 적합하지 않은 이유를 포함하여 미허가 의료제품 사용에 대한 임상적 정당성을 제공해야 하며(Table 2), 이후 신청에 대해 TGA가 사용가능 여부를 판단한다. SAS는 세 가지 절차(Category A-C)로 구분되며 Category A와 C는 신고절차(Notification pathway)를, Category B는 승인절차(Application pathway)를 요한다. Category A는 몇 달 이내에 사망할 가능성이 높거나, 치료가 없을 경우 조기 사망할 가능성이 높은 중증 환자의 경우에 대해 ARTG에 등록되지 않은 미허가 의료제품 신청이 가능하다. Category C는 ARTG에 등록되지 않았으나 이미 사용 이력이 있다고 간주되는 미허가 의료제품을 허용한다. 사용 이력 판단 기준은 특정 목적을 위해 자국 또는 해외에서 의료제품 사용 이력이 있으며, 안전성 문제가 3년 이상 발생하지 않은 경우이다. 이때, 이러한 미허가 의료제품은 공급 권한이 있는 의료종사자 유형과 함께 목록이 명시되며, Special Access Scheme Rules17)에서 의약품, 의료기기, 생물학적제제별로 별도의 목록을 법으로 명시하고 있다. Category B는 Category A의 기준에 맞지 않으며 Category C를 통해 의료제품 공급 허가가 불가능한 경우, 의료종사자(주로 의사 또는 치과의사)가 신청할 수 있다.

SAS 제도의 책임자는 TGA, 처방자(prescribing practitioner)와 제약사 등이다. TGA는 미허가 의료제품의 사용 의도를 명확히 하거나 환자 진단에 관한 정보를 얻기 위해 처방의사에게 관련정보를 요청할 수 있는 권한을 가지며, 의료인이 요구를 준수하지 않을 경우 법규에 따라 처벌할 수 있다. 처방의사는 환자의 사전동의서가 올바르게 작성되었는지 확인할 의무가 있으며 지속적인 환자 모니터링 후, 발생한 모든 이상반응과 결함을 인지한지 15일 이내에 TGA와 스폰서에게 보고함으로써 환자 안전을 확보하여야 한다. 제약사는 공급한 의약품의 정기 보고서를 매 6개월 간격으로 TGA에 보고해야 하며, 공급한 의약품의 지속적인 모니터링을 통해 발생하는 모든 이상반응의 종류와 의약품 결함 등에 대해 보고하고 유익성/위해성을 기록함으로써 환자 안전을 확보하도록 명시되어 있다(Table 4).

AP를 통한 다수 환자의 미허가 의료제품 치료목적 사용은 승인받은 처방인(authorized prescriber)에게 미허가 의료제품 사용을 허용하는 제도이다. 승인받은 처방인의 요건은 Therapeutic Goods Act 198911)에 의거하여 생명윤리위원회(institutional review board, IRB), Human Research Ethics Committee (HREC), TGA의 승인을 획득한 의사이면서, 치료하려는 질병에 관한 전문지식과 의료용품 사용에 적합한 자격을 갖추어야 한다. 이후 TGA의 추가 승인 없이 승인받은 처방인이 직접 진료하는 개별 환자에게 미허가 의료제품을 해당 적응증에 처방할 수 있다(Table 2). AP 제도의 책임자는 승인받은 처방인, 스폰서, HREC, TGA 등이다. 승인받은 처방인은 미허가의약품 사용에 있어 안전성, 유효성 변화에 대한 지속적인 정보를 제공해야 하며 미허가 의료제품의 사용 기간 또는 사용 이후에도 지속적으로 환자를 모니터링하여 매 6개월 마다 TGA에 공급 보고서를 제공할 의무가 있다. 미허가 의료제품 사용과 관련한 이상반응 및 부작용에 대하여 보고함으로써 환자 안전을 확보한다. 제약사는 미허가의료제품을 공급하며 의료제품 사용을 모니터링하고 관련 이상반응 및 의약품 결함에 대하여 TGA에 미허가 의료제품 공급에 관한 보고서를 제출하도록 권고된다(Table 4).

SAS 및 AP 제도는 비용 청구에 대하여 별도로 규정하지 않으며, 특정 의약품이 허가 전 사용 승인되더라도 제약사가 의약품을 공급해야 할 법적 의무를 부과하지 않는다. 따라서 승인받은 처방인은 의약품 공급자인 제약사와 의약품 가격, 공급 조건 등에 대해 사전 협의가 필요하다. 호주는 미허가 의료제품 사용에 대해 Pharmaceutical Benefits Scheme (PBS)18)를 통한 국가차원의 보조금 지급은 하지 않으며, 미허가 의료제품 공급에 대한 TGA 신청 또는 보고 절차와 관련한 비용은 없다. 다만, 제약사의 재량에 따라 미허가 의료제품의 비용을 줄이거나 무료로 제공할 수 있다(Table 3).

영국

영국의 MHRA는 2014년 4월, 임상시험용 의약품의 치료목적 사용 제도인 ‘Early Access to Medicines Scheme (EAMS)’를 도입하였다. 이 제도를 통해 생명을 위협하는 질병 또는 심각하게 심신을 쇠약하게 하는 질병에 대하여 미 충족 의료수요가 있는 경우, 해당 의약품의 시판허가 전까지 약 12-18개월의 EAMS 기간 동안 임상시험용 의약품의 치료목적 사용이 가능하다. 3상 임상시험을 완료한 의약품을 대상으로 하나, 2상 임상시험 데이터 결과가 뛰어나 충분히 유용성이 확인되거나, 의학적 미 충족수요가 매우 큰 경우에 한하여 2상 완료했을지라도 예외적으로 치료목적 사용을 허가한다. EAMS는 제약회사들의 자율에 맡겨진 제도로써 법정 제도가 아니며 일반적인 의약품 허가 절차를 대신할 수 없다(Table 1).

EAMS 제도의 진행 절차는 크게 두 단계로 나뉘며, 첫째는 유망 혁신 의약품(Promising Innovative Medicines, PIM) 지정, 둘째는 EAMS Opinion을 통한 임상적 근거의 인정이다. 이때, PIM 신청자는 의약품 생산자인 제약회사이며, PIM 지정 의약품의 사용 신청자는 개별 환자 단위의 전문의이다. PIM 지정은 시판 허가 전 사용 후보가 될 만한 의약품이라는 의미를 지니며, 치료 프로토콜과 위해성관리계획을 포함한 약물감시, 레지스트리, 의약품의 품질 및 비임상, 임상 내용을 근거로 MHRA에서 유익성/위해성 평가를 거쳐 Table 2의 EAMS Opinion 기준 충족시, 긍정적인 과학적 의견이 발표되며 해당 의견은 1차적으로 1년간 유효하다. EAMS Opinion에서 긍정적 의견이 나오면, MHRA는 의약품 사용방법과 작용기전, 주요 임상 연구 요약, 의약품의 안전성과 유효성, 긍정적 의견의 근거 등을 포함한 평가보고서(Public Assessment Report, PAR)와 EAMS 치료 프로토콜을 정부 홈페이지(www.gov.uk)에 발행한다. 이후, 긍정적인 과학적 의견을 받은 의약품의 사용 신청자는 MHRA에 정기적(보통 3개월 간격)으로 내용을 갱신해야 하며, 이상반응 및 안전성 이슈에 대한 정보 수집은 환자 안전 관리 확보 방안 중 하나로 작동한다(Table 4). MHRA의 과학적 평가에 따라 해당 의약품의 안전성과 유효성이 더 이상 유지되지 않거나 의약품의 시판 허가 시, EAMS 긍정적 과학적 의견을 철회한다.

EAMS 제도와 관련된 책임자는 MHRA, 국립보건임상연구소(National Institute for Healthcare and Clinical Excellence, NICE), 국가보건서비스(National Health Service England, NHSE), PIM 지정 신청자, 긍정적 과학적 의견을 받은 의약품의 사용 신청자 등이 있다. MHRA은 EAMS 의약품의 유익성/위해성 균형에 대한 과학적 의견을 제시하며 EAMS 제도의 과학적 측면을 책임진다. 과학적 의견을 통해 보건의료 전문가들이 EAMS 의약품을 처방하는데 있어 안전성과 유효성에 신뢰를 가질 수 있다. MHRA의 PIM 지정 이후부터는 NICE에서 EAMS를 통해 개발되는 의약품이 추후 허가 이후에도 신속히 사용될 수 있도록 EAMS 기간 중 제약사와 사전 미팅을 진행하며 보건의료기술을 허가 이전에 미리 평가한다. NHSE는 NICE의 기술평가를 통해 EAMS 의약품이 추천될 경우, 환자에게 제공하는 역할을 한다. EAMS를 통해 접근가능한 의약품은 시판 허가 전까지 제조사의 부담으로 무상 제공되어야 하며, 이에 대한 비용 청구는 불가능하다. 의약품 비용 이외의 행정 절차에 소요되는 비용은 Table 3과 같다.

한국

한국은 약사법 제34조(임상시험등의 계획 승인 등)에 근거하여 식품의약품안전처에서 ‘임상시험용 의약품의 치료목적 사용’19) 제도를 운영하고 있다(Table 1). 이 제도는 임상시험용 의약품을 임상시험 목적이 아닌 환자 치료를 위한 특수한 경우에만 사용 가능하도록 제한을 두기 위해 식약처장에게 승인을 받은 후 사용하도록 정하고 있다. 또한, 임상시험용 의약품에 대한 안전성 확보 및 환자 안전 보호 장치 마련을 위하여 제출자료 및 요건을 제한하여 치료목적 사용 승인을 허용하고 있다(Table 2). 적용 대상은 약사법 제34조 제4항에 근거하여 말기암 또는 후천성면역결핍증 등 생명을 위협하는 중대한 질환, 생명이 위급하거나 대체 치료 수단이 없는 등 총리령으로 정하는 응급환자, 해당 의약품 등을 연구 또는 분석(사람을 대상으로 하지 아니하는 연구 또는 분석을 말한다)의 목적으로 사용하려는 경우이다. 임상시험용 의약품의 치료목적 사용 제도를 위한 의약품은 품질 및 독성 등에 대하여 식약처의 검토를 받은 의약품이어야 하며 국내에서 임상시험계획 승인을 받은 바 있어야 한다.

2018년 식약처는 다른 치료 수단이 없거나 생명을 위협하는 중증질환자 등에게 치료목적 및 응급상황 모두에 사용할 수 있도록 하였으며, 안전성·유효성 입증 요건을 구체적이고 명확하게 규정함으로써 중증질환자의 치료기회를 확대한 바 있다.20) 이후 2020년 5월 ‘국외 임상시험중인 의약품의 국내 사용 절차’를 통해 외국에서 연구개발 중인 의약품도 한국 희귀·필수 의약품 센터를 통해 자가치료용 의약품으로 수입할 수 있도록 했다.21) 최근에는 코로나19 환자, 말기암 환자 등 대체치료수단이 없는 응급환자에게 적시에 치료기회를 제공하기 위해 개인별 치료목적 사용승인 신청 시, 제출서류 중 진단서를 면제하고 동의서는 서명 없이 동의서 서식만 제출하도록 간소화하였다.22) 임상시험용 의약품의 치료목적 사용승인 종류는 신청 주체 및 대상 환자 규모에 따라 ‘개인’ 및 ‘다수’로 구분된다(Table 1).1) ‘개인’은 환자의 주치의(전문의)가 환자 개개인의 치료를 위해 임상시험용 의약품의 치료목적 사용 승인을 신청하는 경우를 의미한다. 임상시험 선정 대상에서 제외되는 환자 또는 더 이상 표준 치료방법이 없는, 생명을 위협하는 중대한 질환을 가진 환자를 대상으로 한다. 따라서 의약품의 적응증이 반드시 임상시험과 일치하여야 하는 것은 아니며, IRB의 승인이 필요하지 않다. 다만, 해당 임상시험용 의약품을 당일 사용하지 않으면 사망 등 생명이 위태롭다고 전문의가 판단한 환자(신속승인 대상 환자)의 경우, 사용승인 신청 접수일 당일에 승인이 가능하며 해당 임상시험의 적응증과 일치하여야 한다. 그러나, 전문의가 환자의 치료를 위해 요청하더라도 제약회사의 의약품 제공 의지가 있을 경우에 임상용 의약품의 사용이 가능하다. ‘다수’는 임상시험 결과에서 안전성 및 유효성이 입증된 의약품을 시판 허가 이전 다수의 환자에게 치료목적으로 사용하기 위해 사용 승인을 신청하는 경우이다. 이 경우, 의약품 등의 안전에 관한 규칙 제28조 제9항에 따라 임상시험 실시 기관의 IRB 승인이 필요하며 치료목적 사용승인 신청자가 제출한 ‘사용계획서’에서 정하고 있는 환자만을 대상으로 한다(Table 2).

환자안전을 확보하기 위해 임상시험용 의약품 제공자 또는 임상시험 실시기관(다수 환자)으로부터 환자에게 발생한 이상반응, 효과 및 안전성에 대한 추적결과 등을 수집하여야 하며, 수집된 정보를 받은 날로부터 20일 이내에 임상시험용 의약품 사용 결과를 작성하여 식약처장에게 제출하여야 한다. 또한 제약사는 중대하고 예상하지 못한 약물 이상반응에 대해 임상시험관리기준(GCP)23)에서 정한 바에 따라 식약처장에게 보고하여야 한다(Table 4). 임상시험용 의약품의 비용은 환자의 치료 기회 부여 및 시판허가되지 않은 의약품의 사용이라는 점 등을 고려할 때 무상 공급이 원칙이다. 그러나, 제품 생산 비용이 높은 바이오의약품 등 고가 신약의 경우 의약품 제공자가 공급을 꺼려 환자의 치료 기회가 제한될 우려가 있다. 따라서 의약품 등의 안전에 관한 규칙 제29조(임상시험용 의약품의 치료목적 사용승인에 관한 비용 청구 등)에 따라 전문의와 해당 환자의 동의 하에 해당 임상시험용 의약품 원가에 해당하는 비용을 예외적으로 청구할 수 있으나(원가 청구 유효기간 1년), 시설 및 환경관리 등에 소요되는 비용과 연구개발비용 등을 제외한 개인별 환자에게 사용되는 임상시험용 의약품 제조에 직접 소요되는 비용만을 원가로 인정한다(Table 3).

2016년부터 2021년 3월까지 우리나라의 임상시험용 의약품의 치료목적 사용승인 건수는 총 3,279건이다(Table 5).8) 질환별로 보았을 때 특발성 폐섬유증(885건, 27%)과 폐암(854건, 26%) 등 폐질환의 사용승인 건수가 가장 많았고, 그 외에 췌장암(306건, 9.3%), 유방암(236건, 7.2%), 간암(140건, 4.3%) 등의 순이었다. 연도별 사용승인 건수는 2016년 793건, 2017년 703건, 2018년 685건, 2019년 413건, 2020년 484건, 그리고 2021년은 3월 기준으로 총 201건이다(Fig. 1). 환자들의 치료기회 확대를 위해 2018년 치료목적 사용승인 제도를 일부 개선하였으나, 실질적인 사용승인 건수 증가로 이어지지는 않았다. 승인 시기별 신청가능한 의약품과, 의약품이 쓰이는 대상환자의 유병인구가 다르기에, 승인건수를 기준으로 하는 해석에 유의해야 한다. 다만, 각 연도별 목적에 따른 승인 현황을 보면, 응급상황과 치료목적으로 분류되었던 2016년(790건, 99.6%)과 2017년(687건, 97.7%)에는 대부분 응급상황으로 신청 후 사용 승인되었다. 2018년 제도 개정 후, 환자 규모별 승인현황은 개인별 환자 대상 사용승인이 2018년 683건(99.7%), 2019년 409건(99%), 2020년 471건(97.3%), 그리고 2021년 3월 200건(99.5%)로 대부분을 차지하였다.

The number of approved cases by conditions in South Korea from 2016 to March, 2021

Condition Number of approvals, n (%)
Idiopathic pulmonary fibrosis 885 (26.99)
Lung cancer 854 (26.04)
Pancreatic cancer 306 (9.33)
Breast cancer 236 (7.2)
Liver cancer 140 (4.27)
Atopic dermatitis 106 (3.23)
Melanoma 70 (2.13)
Coronavirus disease 2019 (COVID-19) 68 (2.07)
Leukemia 68 (2.07)
Glioblastoma 56 (1.71)
Multiple myeloma 49 (1.49)
Graft-versus-host reaction or disease (GVHD) 41 (1.25)
Ovarian cancer 41 (1.25)
Others 359 (10.95)


환자 안전에 대한 시사점

임상시험용 의약품의 사용은 환자의 치료 기회 확대를 기대할 수 있으나, 안전성, 유효성이 입증되지 않은 불확실성이 많은 의약품이다. 따라서 환자 안전에 대한 고려가 반드시 필요하다. 미국의 Right to try의 경우 1상 임상시험을 완료한 의약품을 대상으로 하며, Expanded access에서는 대상 의약품을 “임상시험에 사용되는 신약 또는 생물학적 의약품”이라고 규정하고 있다. Expanded access 제도 하에서 대상 의약품의 필요요건 중임상시험의 단계에 대해서는 별도로 명시되어 있지 않다. 영국은 주로 3상 임상시험을 완료한 의약품으로 한정하고 있으나, 국내에서는 임상시험에 사용 가능한 범위 내에서 식약처의 검토를 받은 의약품이라고 명시하고 있다. Right to try는 승인 없이 사용 가능하나, Expanded access는 FDA 승인, 영국은 위원회의 검토 이후 사용 가능하다. 대상 의약품이 다르면, 의사결정을 내리는 근거수준이 달라질 수 있다. 우리나라는 대상 의약품은 Expanded access에 유사하다고 볼 수 있다.

다만, 미국의 Expanded Access 제도에서는, 개인에 대한 사용 중 응급상황인 경우를 제외하고는 모두 IRB 승인을 필수로 규정하고 있으므로 치료 시작 전에 모두 IRB를 필수로 제출해야 한다. 응급상황 일 경우에도 IRB가 면제되는 것이 아닌, 사용 후 15일 이내에 IRB를 제출하도록 규정하고 있다. 호주의 AP는 최초 사용시 IRB 검토를 요구하고 있으나, SAS의 경우 별도의 IRB 승인 없이 진행이 가능하다. 영국의 경우에는 EAMS를 통해 치료 목적 사용 시, 별도의 IRB 승인 없이 의약품 사용이 가능하다.24) 우리나라의 경우에는 다수 환자를 위한 사용에는 IRB가 필요하지만, 개별 환자의 치료목적 사용 승인은 주치의의 재량권이 폭넓게 인정되며 병원 내 IRB 승인 절차가 면제된다. 현재 우리나라는 연 400건 이상 개별환자의 사용승인이 있는데, IRB 승인 절차가 면제된 경우이다. IRB를 진행하지 않는 영국의 경우, 일반적인 경우 3상 임상시험이 완료된 의약품 중, 임상적 근거를 바탕으로 NICE와 NHSE 등의 검토를 거쳐서 대상 의약품을 선정하고 있으나, 우리나라의 경우 비임상시험이 아닌 경우 우선적으로 대상이 될 수 있기에, 대상의약품의 범위가 더 넓다고 볼 수 있다. 또한 미국의 Expanded access는 의약품의 임상시험 단계를 따로 명시하지는 않았지만, IRB를 필수로 요구하고 있다. 따라서 미국에 비해서는 주치의의 재량권을 더 보장해주고 있다고 볼 수 있다. 환자 안전을 더 고려한다면, 대상의약품을 안전성, 유효성 정보가 더 확보된 2-3상 완료 의약품으로 제한하거나, IRB 사후 제출 방안을 고려해 볼 필요가 있다.

또한 우리나라의 경우 사용 결과를 제출하고는 있으나, 개별 치료목적인 경우 신청자 정보, 승인일, 대상환자 식별을 위한 기본정보, 투여 시작일 및 종료일, 종료사유, 비용청구현황 등 의약품 사용현황에 대한 내용 등을 보고하나, 안전성 관련 보고가 필수적이지 않다. 다수 환자에서의 경우 ‘환자에게 발생한 이상반응, 효과 및 안전성에 대한 추적결과’를 수집하도록 하고 있으나, 수집한 안전성 정보를 공개하고 있지는 않다. 이 부분에서는 안전성에 대한 정보를 공개하고 3개월 마다 갱신하는 영국의 사례를 참고할 필요가 있다.

결 론(Conclusion)

본 연구는 환자에게 치료 기회를 제공해줄 수 있는 국내외 임상시험용 의약품의 치료목적 사용에 대한 제도를 관련 법령 및 문헌을 통해서 조사하여 제시하였다. 전반적으로 제도의 목적과 대상 환자는 유사하였으나, 대상 약품과 사용 시기에서 다소 차이가 존재한다. IRB 필수 여부 또한 나라별로 달랐는데, 우리나라의 주요한 승인 건수인 개인 환자에 대한 치료목적 사용은 IRB를 면제하고 있었다. 주치의 재량권과 환자 접근성을 제한하지 않으면서 환자의 안전을 보장하기 위한 구체적인 방안을 강구할 필요가 있다.

Conflict of Interest

모든 저자는 이해 상충을 가지고 있지 않음을 선언한다.

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December 2021, 65 (6)
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