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Study on Reference Country of Regulatory Collaboration in the Market Authorization for Pharmaceuticals
Yakhak Hoeji 2021;65(2):141-149
Published online April 30, 2021
© 2021 The Pharmaceutical Society of Korea.

Jin-Won Kwon*, Yun-Kyoung Song**, Seung-Mi Lee**, Eun-Hye Park***, Siachalinga Linda***, Hee Young Park****, Su Jin Kong****, and Iyn-Hyang Lee***,#

*BK21 FOUR Community-Based Intelligent Novel Drug Discovery Education Unit, College of Pharmacy and Research Institute of Pharmaceutical Sciences, Kyungpook National University
**College of Pharmacy, Daegu Catholic University
***College of Pharmacy, Yeungnam University
****Ministry of Food and Drug Safety
Correspondence to: Iyn-Hyang Lee, College of Pharmacy, Yeungnam University, Gyeongsan (38541), Republic of Korea
Tel: +82-53-810-2829
Fax: +82-53-810-4654
Email: leeiynhyang@ynu.ac.kr
Received January 31, 2021; Revised April 9, 2021; Accepted April 21, 2021.
Abstract
This study sought to understand the current regulatory collaboration practices of reference country systems in selected countries. The study included eight countries, namely; Nigeria, South Africa, Malaysia, Vietnam, Singapore, Indonesia, Switzerland, Mexico, and two alliances;, namely European Union and ACCESS consortium. The latest data on the reference country systems in the selected countries were collected and analyzed. The reference regulatory authorities include (1) internationally recognized countries (e.g., Stringent Regulatory Authority, SRA), (2) internationally recognized collaborations (e.g. Pharmaceutical Inspection Co-operation Scheme), (3) internationally recognized programs (e.g., WHO Prequalification), and (4) mutual recognition between countries. The SRA is the most frequently mentioned reference in unilateral reference systems, which are not based on mutual recognition. A reference country system could affect regulatory processes in two ways; either by countries requiring market approval from a reference country as a condition for a new application or by reducing the period of review if an applicant submits an assessment report and relevant data reviewed by a reference country. The European Union Mutual Recognition has resulted into efficient work-flow among member states, and similar international alliances are emerging. Of these, the ACCESS consortium is seeking the possibility of a new collaboration not based on geographical region, in contrast to regional collaboration, which seems seclusive to worksharing among nonequivalent member states.
Keywords : Reference country, regulatory collaboration, market authorization, reliance, recognition
서 론(Introduction)

의약품 규제의 국제 협력은 1980년대 유럽에서 그 필요성이거론되었고 유럽, 일본, 미국의 관련 업무 협력 가능성을 모색함으로써 구체화 되었다. 그 결과 1990년 4월 국제규제조화위원회(International Council for Harmonisation, ICH)가 발족하여, 의약품 안전성, 양질, 효과성에 대한 다수의 가이드라인을 생산하고, 의약품 인허가 신청에 사용되는 자료를 공통기술문서(Common Technical Document, CTD)로 표준화하였다.1) 그러나 각 국은 여전히 개별 국가에서 적합한 절차를 거친 후 자국 시장에서의 의약품 허가 및 판매를 결정하는 의약품 인허가 제도를 유지하고있고, 그에 따라 의약품 시장은 국가별로 가장 강력한 규제가존재하는 시장 중 하나로 남아있다.

최근 제약시장의 세계화, 보건 기술의 고도화, 규제 과학의 급속한 진화와 의약품 공급 과정의 복잡성 증가는 각 국으로 하여금 국제 협력의 중요성을 재인식하게 하고 있다. 각 국의 의약품 규제기관은 가용 자원과 전문지식을 최대한 활용하고, 업무의 중복을 피하며, 필요한 곳에 규제 노력과 자원을 집중하기위해 업무체계를 개선할 강한 필요성을 인식하고, 이를 위해 보다 혁신적이고 효과적인 형태의 국제 협업을 추구하려는 다양한 노력을 경주하고 있다.2,3)

최근 이루어지고 있는 다양한 형태의 국제 협력 시도의 중심에는 WHO와 EMA가 있다. 유럽연합 EMA는 2004년 EU외 국가들과의 정보 공유 협력 사업으로 EU-Medicines4all을 개시하였다.4,5) EU-Medicines4all은 EMA가 WHO 및 EU외 국가 규제기관과 협력하여 백신 등 필수의약품 심사에 대한 과학적 자문을 제공하는 것을 내용으로 한다(EMA Regulation (EC) No 726/ 2004, Article 58). 최근 발표된 자료는 아프리카, 아시아, 중남미90개국에서 EU 심사 및 실사보고서의 결과를 활용하는 사례가확인되었음을 보고하고, 이는 의약품 규제 역량이 충분하지 못한 후발국가에서 필수의약품 접근성을 제고하였다고 평가하였다.5)

WHO의 변화 노력은 2014년 World Health Assembly Resolution 67.20 (WHA67.20)에 따라 본격화 되었다. WHA67.20은 인류의보편적 건강 보장에 필수적인 양질의 의약품 등 의료 제품에 대한 접근성을 향상시키기 위해, 개별 정부규제기관 역량 강화가중요함을 재천명하였다.6) 그러나 한 국가가 성숙한 규제 시스템을 구축하고 유지하는 것은 짧은 기간에 가능한 일이 아니며 상당한 공공 투자와 시간을 필요로 한다. 이런 현황을 고려하여WHO는 의약품 등 규제 의사 결정에 대한 원칙과 권장 사항을Good Reliance Practice (GRelP)로 정의하고 가이드라인을 마련하고 있다.7) WHO GRelP는 “신뢰에 기반(reliance)”한 다양한 형태의 협업 방안을 standard processes, work-sharing, abridged pathways using reliance, regional reliance mechanisms, unilateral/mutual recognition의 5단계로 구분하여 제시하고 있다.7) 타국 규제기관의 의약품 인허가 심사 결과를 자국의 심사 결과로 인정하고 법적 효력을 부여하는 상호인정(mutual recognition) 협약이가장 효율성이 큰 국제 협력의 형태일테지만, 상호인정 협약은관련 법 제도 마련에 오랜 시간이 필요한 한계가 있다.8) WHO GRelP는 의약품 허가 제도의 국가간 상호인정의 전단계로써, 개별 정부규제기관이 각 국의 상황에 적합한 수준의 신뢰기반(reliance) 의약품 인허가 심사 절차를 구축하여 활용함으로써 의약품 인허가 심사 업무의 효율성을 제고하고 중복 업무를 최소화할 것을 제안하고 있다. 신뢰기반 절차는 신뢰할 수 있는 해외 의약품 규제당국의 의약품 인허가 심사결과를 다양한 방법으로 활용하되, 최종 결정은 개별국 정부규제기관의 책임 하에독립적으로 이루어지는 것이 골자이다.7)

본 연구에서는 선별된 국가의 의약품 인허가 과정에서 실시되고 있는 국제 협력 정보를 분석하여, 의약품 규제 업무에 있어 국제 협력의 양상을 제시하고자 하였다. 또한, 국제 협력으로 인해 변화하는 의약품 인허가 업무의 내용의 공통된 특성을살펴보고자 하였다.

방 법(Methods)

정의

WHO는 GRelP에 의약품 규제와 관련한 국제 협력 제도에 대해 다음과 같은 정의를 제시하고 있다.7)

  • - recognition (인정): 신뢰할 수 있는 타 기관의 규제 결정을수용하는 것. 인정은 일방적이거나 상호적 일 수 있음

  • - reliance (신뢰기반): 한 국가의 규제당국이 신뢰할 수 있는다른 국가 규제당국에서 수행한 평가의 결과 생산된 정보등에 의존(상당한 가중치 부여)하여 자신들의 결정을 도출하는 행정 행위

  • - reference regulatory authority (참조규제당국): 타 규제당국이신뢰할 수 있는 국가/지역 규제기관

본 연구는 상기 WHO의 정의를 기준으로 수행하였다. 다만, reliance는 다양한 단계의 협력 제도를 모두 포괄하는 것이나 국내에서 상용되는 용어가 확립되어 있지 못한 실정이다. 이에 본연구에서는 APEC규제조화센터가 발간한 해외 의약품 인허가규제 정보 보고서9,10)에서 사용해 온 ‘허가참조제도’를 독립적인한 국가가 자국의 의약품 허가과정에서 해외 ‘참조대상(국)’에서실시한 의약품 허가 절차(혹은 허가·등록 결과)나 (허가·심사 등에 관한) 자료를 합리적으로 참조함으로써 관련 허가·등록 절차를 간소화하여 업무의 중복을 줄이고 자원 사용을 효율화 하는등의 목표로 운영되는 제도로 정의하여 활용하였다. 또한 ‘참조대상(국)’은 참조규제당국와 함께 협의체/국제 프로그램이 참조의 대상이 되는 경우를 모두 포함하는 용어로 사용하였다.

연구대상의 선정

허가참조제도에 대한 정보를 최신화하기 위해 의약품 인허가과정 중 허가참조제도를 운영하는 국가를 조사하고 이를 대륙별로 안배하여 연구대상(국)으로 선정하였다. 최종적으로 나이지리아, 남아프리카공화국(이하 남아공), 말레이시아, 베트남, 싱가포르, 인도네시아, 스위스, 멕시코, 유럽연합, ACESS 등 8개국, 2개 연합체를 연구대상으로 포함하였다. 최종 선정 요건으로는 인구를 고려한 잠재적 시장규모(예, 나이지리아, 베트남,인도네시아), 주변 시장 영향력(예, 남아공, 싱가포르, 말레이시아, 멕시코), 공식 언어가 영어로 자료 접근이 용이(예, 나이지리아, 남아공, 싱가포르), 의약품 규제 국제 협력 제도의 상징적 제도의 존재(예, 싱가포르, 스위스, 유럽연합, ACCESS 컨소시엄) 등의 요소를 고려하여 다양한 특성의 국가가 포함될 수있도록 하였다.

자료의 수집과 분석

Table 1에 제시된 자료원을 중심으로 연구대상(국)의 주요 의약품 규제기관의 문헌, 법규정, 규제 현황, 사례 등을 조사하고관련 자료를 수집하였다. 보다 많은 자료를 찾기 위해 각 문헌이 제시한 참고문헌을 폭넓게 검색하였다. 각 연구대상(국)의 허가참조제도를 확인하기 위해 사용한 상세 정보원은 부록으로 제시하였다(온라인 부록 1).

Data sources

Category Source of data
Domestic literature Prior research •Reports on drug approval system of foreign country by Ministry of food and drug safety http://www.nifds.go.kr/brd/m_95/list.do (Pharm-InfoNaru)
•Reports on drug approval system of foreign country by Korean health Industry development institute https://www.khidi.or.kr/board?menuId=MENU00085

Korean health Industry development institute
Information portal for pharmaceutical industry
https://www.khidi.or.kr/board?menuId=MENU01821&siteId=SITE00024

Overseas literature International Council for Harmonisation (ICH) https://www.ich.org/

OECD Library https://www.oecd-ilibrary.org/

Pharmaceutical Inspection Co-operation Scheme (PIC/S) https://picscheme.org/en/picscheme

Regulatory Affairs Professionals Society https://www.raps.org/

WHO https://www.who.int/medicines/regulation/en/

World Bank https://data.worldbank.org/indicator/

Published materials by individual regulatory authority Regulatory authority webpages of research countries
•European Union, EMA https://www.ema.europa.eu/en
•ACESS https://www.hsa.gov.sg/therapeutic-products/international-collaboration/access
•Nigeria, NAFDAC https://www.nafdac.gov.ng/
•Republic of South Africa, SAHPRA https://www.sahpra.org.za/
•Malaysia, NPRA http://npra.moh.gov.my
•Vietnam, DAV https://dav.gov.vn/en
•Singapore, HSA http://www.hsa.gov.sg
•Indonesia, NADFC https://www.pom.go.id/new/
•Switzerland, Swissmedic https://www.swissmedic.ch
•Mexico, COREPRIS https://www.gob.mx/cofepris


검색된 자료는 분석틀을 참고할 수 있는 선행연구가 부재 하였으므로, 국가별로 의약품 인허가 절차에 따라 약전 등 기준· 규격에 대한 공정서, 임상시험/생물학적동등성시험 자료, GMP기준 및 실사, 기타로 구분하여 자료를 추출하였다. 연합체의 허가참조제도에 대해서는 회원국 간 업무 협력 양상의 내용에 대한 자료를 추가로 수집하였다. 특히, 허가참조제도 실시와 관련하여 국제 협력에 나타나는 공통된 모습과 이에 따른 인허가 업무 변화의 내용을 파악하고자 한 본 연구의 목적을 달성하기 위해 인허가의 절차의 각 단계에서 허가참조제도가 실시되는 경우 참조의 대상이 되는 규제당국 등과 업무에 실제 발생하는 변화가 무엇인지에 유의하며 자료를 추출하였다.

자료의 추출은 상기 구분에 따라 미리 계획된 자료수집표에의하여 1개국(연합체)에 대해 2명의 연구자가 독립적으로 진행하였다. 의견불일치가 있는 경우 전체 연구자가 토의하여 결정하였다. 또한, 수집한 자료 중 내용이 불명확한 부분에 대해 연구대상국 최소 1개국 이상에서 의약품 인허가에 참여해 본 경험이 있는 제약사 전문가의 검증을 받아 확정하였다. 검증에 참여한 전문가는 국내사 소속 3명, 다국적 소속 2명으로 4명은 10년 이상, 1명은 3년 이상의 의약품 인허가 업무 종사 경력을 가지고 있었다.

추출된 자료에 대해 가분석을 실시한 결과 허가참조제도에 있어 참조대상(국)의 공통점과 이를 실시함으로써 변화되는 업무의 내용의 공통점은 참조약전, 안전성/유효성 심사, GMP 실사의 3개 분야로 구분할 수 있음을 확인하였으므로 이에 따라 결과를 정리하여 제시하였다.

결 과(Results)

연구대상의 기본 정보

Table 2는 조사대상국의 인구 및 경제지표(2019년 기준)와 각국가가 참여하고 있는 주요 의약품 규제 국제 협력 활동을 제시하였다. 대부분 국가가 ICH 등 국제기구와 함께 지리적으로가까운 주변국과의 지역협력체를 구성하여 활동하고 있었다. 호주, 캐나다, 스위스, 싱가포르는 지리적으로 가까운 주변국이 아님에도 불구하고 상호 정보 등 업무를 공유하는 ACSS 컨소시엄을 구성하고 있었다. ACSS 컨소시엄은 2021년 1월부터 영국이 합류하면서 ACCESS 컨소시엄으로 확장되었다.

Characteristics of selected countries

Country Population* (2019, 10,000 Person) GDP per capita* (2019, US$, ppp) International cooperation in pharmaceutical regulation
Nigeria 20000 $5,348 •West African Health Organization (WAHO)

Republic of South Africa 5900 $12,999 •International Council for Harmonisation (ICH) Observer
•South African Development Community (SADC)
•African Vaccine Regulatory Forum (AVAREF)
•Pharmaceutical Inspection Co-operation Scheme (PIC/S)
•Zambia, Zimbabwe, Botswana, Namibia (Zazibona)collaborative medicine registration procedure

Malaysia 3200 $29,526 •International Council for Harmonisation (ICH) Observer
•Association of Southeast
•Asian Nations (ASEAN) Asia-Pacific Economic Cooperation (APEC)
•Pharmaceutical Inspection Co-operation Scheme (PIC/S)

Vietnam 9600 $8,374 •Association of Southeast Asian Nations (ASEAN)
•Asia-Pacific Economic Cooperation (APEC)

Singapore 570 $101,376 •International Council for Harmonisation (ICH)
•Association of Southeast Asian Nations (ASEAN)
•Asia-Pacific Economic Cooperation (APEC)
•Pharmaceutical Inspection Co-operation Scheme (PIC/S)
•Australia-Canada-Singapore-Swiss Consortium (ACSS)

Indonesia 27000 $12,302 •Association of Southeast Asian Nations (ASEAN)
•Asia-Pacific Economic Cooperation (APEC)
•Pharmaceutical Inspection Co-operation Scheme (PIC/S)

Switzerland 858 $70,989 •International Council for Harmonisation (ICH)
•International Generic Drug Regulators Programme (IGDRP)
•Pharmaceutical Inspection Co-operation Scheme (PIC/S)
•Australia-Canada-Singapore-Switzerland Consortium (ACSS)

Mexico 13000 $20,411 •International Council for Harmonisation (ICH) Observer
•Pharmaceutical Inspection Co-operation Scheme (PIC/S,2018)

*Data source: https://data.worldbank.org/indicator/



허가참조제도의 국가별 양상

조사대상 8개국의 허가참조제도에서 나타난 참조대상(국)을Table 3에 약전, 안전성/유효성 심사, GMP 실사의 3개 분야로구분하여 제시하였다.

Reference countries in marketing authorization for pharmaceuticals

Country Reference Pharmacopeia Reference countries in safety/effectiveness evaluation stage Reference countries in GMP inspection
Nigeria BP, EP, IP, JP, USP •Stringent regulatory authority (SRA): USA(FDA), EU(EMA), Japan(PMDA), Switzerland(Swissmedic), Canada(Health Canada), Australia (TGA), Norway, Iceland, Liechtenstein
•WHO Pre-qualification (PQ) medicines
•WAHO’s Joint drug product assessment procedure for medicines

Republic of South Africa BP, EP, USP •Recognized regulatory authority (RRA): USA(FDA), EU (EMA CP, EMA DCP), UK(MHRA), Japan(PMDA), Switzerland(Swissmedic), Canada(Health Canada), Australia (TGA)
•SADC member countries (Zazibona collaborative)
•RRA countries with recognition agreement with South Africa
PIC/S member countries WHO PQ medicines SADC member countries

Malaysia BP, EP, JP, USP USA(FDA), UK(MHRA), Japan(PMDA), Switzerland(Swissmedic), Canada(Health Canada), Australia (TGA), Sweden, France PIC/S member countries
ASEAN Member countries in mutual recognition agreement of GMP Inspection

Vietnam BP, EP, IP, JP, USP •Stringent regulatory authority (SRA): USA(FDA), EU(EMA), Japan(PMDA), Switzerland(Swissmedic), Canada(Health Canada), Australia (TGA), Norway, Iceland, Liechtenstein
•Reference regulatory authority: SRA, Netherlands, Denmark, Germany, Belgium, Sweden, Ireland, Austria, France
EU GMP, PIC/S GMP, WHO GMP
GMP inspection report by SRA countries in mutual recognition agreement of GMP Inspection

Singapore BP, EP, JP, USP USA(FDA), EU(EMA), UK(MHRA), Canada(Health Canada), Australia (TGA) PIC/S member countries
ASEAN member countries
Countries in mutual recognition agreement of GMP Inspection (Australia, South Korea)

Indonesia BP, EP, JP, USP USA(FDA), EU(EMA), UK(MHRA), Japan(PMDA), Canada(Health Canada), Australia (TGA) PIC/S GMP, WHO GMP

Switzerland EP US, EU/EEA/EFTA member countries, Japan, Canada, Australia, New Zealand, Singapore PIC/S member countries
Countries in mutual recognition agreement of GMP Inspection (EU/EEA/EFTA, Canada, South Korea)

Mexico BP, EP, USP •US(FDA), EU(EMA), Switzerland(Swissmedic), Canada(Health Canada), Australia (TGA)
•WHO reference regulatory agencies
•WHO PQ medicines
US(FDA), EU(EMA), Japan (PMDA), Switzerland(Swissmedic), Canada(Health Canada), Australia(TGA), Brazil(ANVISA), Korea(MFDS, 2016)


1) 약전의 참조

스위스를 제외한 모든 조사대상국에서 참조약전으로 활용되는 것은 영국약전(BP), 유럽약전(EP), 미국약전(USP)이었다. 그외 국제약전(IP), 일본약전(JP)이 참조약전으로 다수 국가에서 활용되고 있었고, 특히 일본약전은 아시아 4개국 모두와 나이지리아에서 인정되고 있었다. 나이지리아, 남아공, 말레이시아, 싱가포르 등 4개국은 자체 국가 약전이 없이 다른 규제기관에서 발간하는 약전을 참조하고 있었다.

2) 안전성/유효성 심사과정에서의 허가참조제도

안전성/유효성 심사과정에 포함되는 것은 (비)임상자료, 생동성자료, 원료의약품 자료, 전문가 및 환자 정보 등에 대한 심사였다. 나이지리아, 베트남은 WHO 엄격한 규제당국(SRA)을 참조대상국으로 명시하였다. 다른 조사대상국에서도 WHO SRA의주요 국가인 미국, 유럽연합, 일본, 스위스, 캐나다, 호주의 규제당국이 참조대상국으로 반복해서 나타났다. 남아프리카 인정규제당국(Recognised Regulatory Authority, RRA)이나, 말레이지아,싱가포르, 인도네시아, 멕시코 등은 WHO SRA에서 일부 유럽국가(노르웨이, 아이슬란드, 리히텐슈타인 또는 스위스)를 제외했고, 베트남의 경우 일부 개별 유럽국가를 추가로 인정하고 있다. 나이지리아, 멕시코는 국제기구에 의해 확립되어 국제적으로 인정받는 제도인 WHO prequalification 목록에 등재된 의약품 등의 경우 참조대상으로 인정하고 있었다. 나이지리아, 남아공은 지역 협력 공동체인 서아프리카 보건기구(WAHO) 또는 남아프리카 개발공동체(SADC) 심사를 완료한 의약품인 경우 참조대상으로 인정하고 있다. 각 국은 참조대상(국)의 안전성/유효성 심사 결과를 다양한 형태로 활용하고 있었다. 첫 번째 유형은 참조대상국가의 규제당국 등록 여부를 의약품 허가 신청의조건으로 사용하는 것이었다. 나이지리아, 말레이시아, 베트남등이 이런 유형의 허가참조제도를 구축하고 있었으며, 해당 조건에 해당하는 의약품의 범위는 국가별로 조금씩 차이가 있었다. 나이지리아는 신약, 신규 등록 제네릭 등의 경우, 말레이시아는 기허가품목에 신규 적응증을 추가하는 허가 변경의 경우에 상기와 같은 조건을 요구했다. 베트남의 경우는 신약, 바이오의약품, 백신, 수입의약품, 제네릭의약품, 생약 등 보다 광범위한 의약품에 대해 조금씩 다른 허가신청 조건을 적용하고 있었다.

두 번째 유형은 참조대상(국)에 인허가 시 사용한 자료를 제출하는 경우 인허가 심사에 소요되는 시간을 단축시키는 것이었다. 나이지리아, 남아공, 싱가포르, 인도네시아, 멕시코 등이이런 유형의 허가참조제도를 구축하고 있었다. 나이지리아의collaborative registration procedure, 남아공의 abridged review/verified review procedure, 싱가포르의 verification route, 멕시코의fast track approval 등이 그 예이며, 대상의약품을 신약으로 한정(인도네시아)하거나 제네릭/바이오시밀러로 한정(멕시코)하는 등의 다양성이 존재하였다. 특히 남아공에서는 recognition 협약을맺은 RRA에 등록된 의약품에 대해 (비)임상 자료/생동성 자료의 심사를 면제하는 허가참조제도를 운영하고 있었다.

마지막 유형은 참조대상국에 인허가 시 사용한 자료를 심사과정에서 고려하는 정도로만 소극적으로 사용하는 스위스의 사례가 있었다.

3) GMP 실사 과정에서의 허가참조제도

GMP 실사 과정에서 인정되는 참조대상에는 PIC/S GMP, EU GMP, WHO GMP와 지역협력체(예, SADC, ASEAN)의 GMP 실사 상호인정 협약국이 포함되었다. 남아공은 WHO PQ 등록의약품, 베트남은 SRA의 GMP 실사보고서, 멕시코는 SRA 일부국가와 브라질, 한국 등에 대해 GMP 참조대상으로 인정하고 있다. GMP 실사 참조대상 요건을 갖춘 GMP 시설에서 생산된 의약품의 경우 GMP 실사 시간 단축 또는 실사 면제의 혜택을 받을 수 있었다. PIC/S GMP, EU GMP, WHO GMP의 경우GMP 실사 면제를 위해 추가적인 국가간 협정이 필요한 경우가많았다. 나이지리아는 GMP 실사 단계에서는 허가참조제도를 운영하지 않았다. 인도네시아에서는 GMP 실사 단계에서는 허가참조제도에 대한 명시적 규정은 없으나, PIC/S GMP 요건을 갖춘 경우 실질적으로는 GMP 실사 면제가 이루어지고 있다.

각 국은 인허가 심사 절차의 단계에 따라 상기와 같이 다양한 형태의 허가참조제도를 운영하고 있었으나, 한 가지 공통된사항은 모든 경우에 자국 규제당국의 권한을 폭넓게 인정하고있는 것이었다. 대부분의 허가참조제도에 있어 상기 제시된 다양한 조건의 충족 여부, 제출 자료의 범위, 제출된 자료의 사용정도 등에 대한 결정은 각 국의 규제당국의 판단에 따라 최종결정됨을 명시하고 있었다.

연합체에서의 허가참조제도 양상

본 연구는 상호인정 허가참조제도의 전형적인 사례로 유럽연합의 mutual recognition procedure (MRP)을 포함하였다. 유럽연합 EMA의 의약품 허가심사체계는 유럽연합 통합절차와 국가별허가절차로 나누어져 있음은 잘 알려져 있다. 특히, 복수의 유럽연합 회원국가에서 의약품 인허가를 받고자 하는 경우 ① 모든 국가에 각각 허가신청서를 병행하여 제출하거나(분산절차, decentralised procedure, DCP), ② 한 국가에서 시판허가를 받은후 다른 관련 회원국에 상호인정을 요청(상호인정절차, MRP)할수 있다. 유럽연합의 상호인정절차(MRP)에 따라 의약품 허가신청을 받은 회원국의 규제기관은 허가권자가 이미 특정 회원국(참조회원국)에서 이미 승인되었음을 고려하여 자국에서의 의약품 시판허가를 승인하고 있다(Table 4).

Collaboration procedure in regulatory alliance

Item Contents
EU (mutual recognition procedure, MRP) •This is a procedure that applies to pharmaceutical products approved in more than one reference member state.
•The relevant member state mutually recognize the contents of marketing authorization in the reference member state, and grant the marketing authorization for each country.
•However, the member states may object to the evaluation results if the pharmaceutical product has the potential to cause serious public health problems. If the problem is not resolved, the decision is delegated to CMDh. This could affect EU member states not participating in MRP.

ACCESS Consortium •This is a work-sharing procedure when the marketing authorization applicant applies for approval in multiple member states.
•Applicants for approval must submit an individual application to each regulatory authority, but the contents must be consistent.
•The regulatory authorities receiving the application review the common areas together, prepare an evaluation report, and share information. (Each country's regulatory authority reviews the characteristics of each country.)
•In the end, the regulatory authority in each country make sovereign decisions and carry out the necessary administrative procedures.


신생 중간 규모 의약품 규제당국 협의체인 ACCESS 컨소시엄은 회원국에서 안전하고 효과적인 치료 제품(의약품 및 의료 기기)을 적시에 이용할 수 있도록 하고자 결성되었다. ACCESS회원 의약품 규제당국은 호주 TGA, 캐나다 Health Canada, 싱가포르 HAS, 스위스 Swissmedic, 영국 MHRA (2021년 1월 1일유효)이다. ACCESS 컨소시엄의 회원국은 참여와 의사결정 면에서 동등한 지위를 가지며, 모든 업무 계획 활동에 대해 참여여부는 자율적으로 결정할 수 있다. ACCESS 컨소시엄 내에서의 의약품 허가는 의약품 허가신청자가 복수의 회원 규제당국에 허가신청을 한 경우 신청을 받은 규제당국 간 정보를 공유하며 함께 심사를 진행하고 평가보고서를 작성하는 과정을 거친다. 평가보고서의 결과(허가 승인 또는 거부)를 각 국에서 인정할지 여부는 참여한 회원국의 규제당국이 자율적으로 결정하고 있다. 컨소시엄 내에서 공유되는 정보는 별도의 표시가 없는한 비공개 정보로 간주되며, 세부사항은 각각의 양자간 혹은 다자간 협정에 의해 제공된다. 기밀문서 및 정보는 보안정보공유플랫폼을 통해 공유한다. 회원국 간 업무 공유는 2016년 제네릭의약품에 대해 먼저 실시되었으며, 2018년 신약에 대한 업무로확대되었다.

고 찰(Discussion)

본 연구는 의약품 인허가 규제 과정에서의 허가참조제도에 집중하여 수행된 최초의 국내 연구이다. 그러나 연구대상(국)이 주어진 자원의 한계를 반영하여 결정 되었으므로 그 결과를 해석함에 있어 주의를 요한다. 본 연구에 포함된 각 국은 의약품 허가에 대한 경험이 많고 합리적인 절차를 가지고 있는 참조대상(국)을 선정하여 필요한 의약품을 신속하고 안전하게 도입하고자 하는 허가참조제도를 다양하게 운영하고 있었다. 의약품 인허가 과정에서 허가참조제도는 크게 참조약전, (비)임상/생동성/원료약품/기타 등을 포함한 안전성/유효성 심사과정과 GMP 실사과정의 세 단계로 구분하여 형성되어 있었다. 참조약전과 GMP실사과정은 참조대상(국)과 그로 인한 인허가 업무 변화 내용이비교적 일관되고 단순하였다. 안전성/유효성 심사과정의 허가참조제도에서는 각 국이 참조대상(국)의 심사보고서 또는 최종 결정을 어느 정도 인정할 것인가에 대해 다양성이 존재하였다. 외부로 보여지는 모습은 다양하였으나 실질적 내용은 대체로 일관성이 존재하였다. 각 국은 신뢰할 수 있는 규제기관으로부터허가 받은 의약품을 자국의 인허가 신청의 조건으로 요구하거나, 신뢰할 수 있는 규제기관의 심사 정보를 제출하게 함으로써심사 업무 부담을 완화하는 방안으로 활용하고 있었다.

허가참조제도에서 나타난 참조대상(국)은 다음과 같은 선명한공통점을 가지고 있었다. 첫째, 국제적으로 규제 선진국으로 인정받는 국가(예, WHO SRA)이거나, 둘째, 국제적으로 인정받는협의체(예, PIC/S)의 인정이 있거나, 셋째, 국제기관이 구축한 제도(예, WHO PQ, WHO GMP 등)에 의해 인정(등록) 되었거나,마지막으로 상호인정 협정을 맺은 국가인 경우 서로가 서로에게 참조대상(국)으로 역할하고 있었다. 특히, 국가간 협약 등에기반하지 않고, 각 국이 일방적 참조대상 규제당국으로 가장 빈번히 거론하는 기관은 엄격한 규제당국(Stringent Regulatory Authority, SRA)이었다. 인도네시아는 우수한 의약품 인허가자료평가시스템 구축, 영어로 발간된 평가보고서 발간, 다수 국가가참조국가로 인정할 것 등의 기준을 바탕으로 SRA를 참조대상국으로 선정함을 밝히고 있었지만, 인도네시아 외 국가에서는SRA를 참조대상국으로 선정하는 객관적 기준을 확인할 수 없었고, 국제적으로 통용되고 있는 개념을 수용하는 것으로 판단되었다. SRA는 1990년 설립된 국제규제조화위원회(ICH)의 초기회원국인 미국, 유럽연합, 일본, 옵서버국인 스위스, 캐나다와 이들과 상호인정 국가인 호주, 노르웨이, 아이슬란드, 리히텐슈테인의 규제기관을 의미하며 2008년 국제기금(Global Fund)에서비롯된 정의이다. 이후 이들 SRA의 규정은 의약품 규제 업무에관여하는 대부분의 주요 국제기구들의 품질보증 정책에 반영되어 왔다. 예를 들어, WHO PQ 절차 및 기타 여러 WHO 지침문서는 각 국이 엄격한 규제당국(SRA)에 의한 검토 결과를 존중할 것을 제시하고 있다.7,11)

본 연구에서는 지역 협력 공동체 회원국간(예, WAHO, Zazibona Collaborative, ASEAN) 상호인정 사례를 다수 국가에서 확인할수 있었다. 상호인정 허가참조제도는 가장 완전한 형태의 국제협력으로써 유럽연합이 오랜 기간에 걸쳐 MRP를 구축하였고의약품 인허가 서류 심사 기간을 단축함으로써 의약품 접근성을 높였다고 평가받고 있다.12) 본 연구에서 확인한 지역 협력 공동체 회원국간 상호인정 사례는 유럽연합의 MRP에 비해 아직은 서로를 제한적인 부분에 대해서만 인정하는 등 불완전한 형태를 띠고 있었다. 의약품 시장과 같이 규제가 엄격한 분야에서한 국가의 결정을 다른 국가가 동일하게 인정하기 위해서는 동등한 정도의 규제 체계를 갖춘 국가라는 상호간의 신뢰와 상호인정을 뒷받침할 법제도 마련이 선행되어야 하므로 제도 확립까지 장시간이 소요되는 어려움이 있다.8) 따라서 지역 협력 공동체의 불완전한 현재의 모습은 완전한 상호인정 체계로 가는중도 과정으로 이해할 수 있었다.

이런 현황에 비추어 볼 때 ACCESS 컨소시엄은 국제 규제 업무 협력의 새로운 모습을 보여주는 사례였다. 다른 협의체들이물리적으로 근접 거리에 위치한 국가들로 구성된 데 반해 ACCESS컨소시엄은 지역적 공통점은 없으나, 국제적 지위에 있어 여러측면에서 동등성을 인정할 수 있는 국가들로 구성되었고, 인허가 심사의 과정을 공유하는 것이 특징적이었으며, 최종 결정에있어서는 회원국의 자율성을 인정하고 있었다. ACCESS 컨소시엄의 출현은 회원국간 비동등성이 상당하여 더 폭넓은 의약품규제 협력으로 나아가지 못하는 지역 협의체와 대비하여 향후지금까지와는 다른 의약품 국제 규제 협의체의 가능성을 시험하고 있다는 데 의의가 있다고 할 것이다.

최근 실시된 서베이에서 17개 규제당국 관계자들은 의약품 인허가 절차에 있어 각 국 상황(context)에 대한 고려는 여전히 필수불가결한 부분임을 확인하고 있다.3) 이를 반영하듯 본 연구에포함된 연구대상 각 국은 자국의 규제 체계에 따라 조금씩 다른 형태의 허가참조제도를 구축하고 있었으며, 모든 경우에 자국 규제당국의 권한을 폭넓게 인정하고 있었다. 각 국이 자국규제당국의 권한을 인정한다는 것은 비록 허가참조제도를 규정하고 있더라도 사안별로 결정은 달라질 수 있음을 의미하며 이는 의약품 인허가 과정의 투명성과 결과의 예측가능성을 저하시킴으로써 국제 협력의 장애요소로 작용할 수 있다. 이와 함께,각 국의 의약품 인허가 제도가 지속적으로 변경되는 까닭에 최신 정보에 대한 접근성이 높지 않은 것과,3) 타 규제당국에의 의존이 지역 전문가 역량을 오히려 위축시킬 것이라는 우려13) 등이 국제 협력에 장애요소로 남아있다.

서론에 소개한 바와 같이 WHO GRelP는 아직 규제기관의 역량이 충분히 성숙하지 못한 국가의 상황을 개선하기 위해 이미적합한 역량을 갖춘 규제기관의 심사 결과를 적극적으로 활용하도록 하는 새로운 국제 조화 체계를 주 내용으로 담고 있다.7,14) WHO GRelP에 언급된 ‘이미 적합한 역량을 갖춘 규제기관’에대해 2018년 제51차 ECSPP (Expert Committee on Specifications for Pharmaceutical Preparations) 위원회에서는 ‘엄격한 규제당국(SRA)’이라는 용어를 ‘WHO 우수규제기관(WHO Listed Authority, WLA)’으로 변경하는 것이 제안되었다.15) WLA는 엄격한 규제당국을 확대한 개념으로 기존의 엄격한 규제당국과 함께 글로벌 벤치마킹 도구(Global Benchmarking Tool, GBT)의 평가를 통해 선별된 국가를 포함하고 규제 역량이 성숙하지 못한 후발국가들이 WLA의 심사결과를 참조하도록 할 계획을 수립하였다.11)이후 수 년간의 논의를 거쳐 2019년 9월, 4종의 WLA 국가 예비 목록(interim list)이 발표되었다.16) 본 연구의 결과는 연구대상국의 대부분에서 엄격한 규제당국(SRA)을 주요 참조대상으로선정하고 있음을 보여주고 있다. 참조대상이 SRA에서 WLA로확대된다면 이는 1990년 국제규제조화위원회(ICH)가 설립되어국제적 기준을 세운 이후 ICH 초기 회원국 중심이었던 글로벌제약 시장 패러다임에 가장 큰 폭의 변화를 가져올 것으로 예상된다.17) 전환의 시기는 위기와 기회를 동시에 동반한다고 한다. 의약품 규제 국제 협력의 후발국인 대한민국이 이 전환의시기를 준비하여 기회로 삼을 수 있기를 희망한다.

결 론(Conclusion)

본 연구에 포함된 각 국은 허가참조제도를 다양하게 운영하며, 신뢰할 수 있는 규제기관으로부터 허가 받은 의약품을 자국의 인허가 신청의 조건으로 요구하거나, 신뢰할 수 있는 규제기관의 심사 정보를 제출하게 함으로써 심사 업무 부담을 완화하는 방안으로 활용하고 있었다. 유럽연합이 오랜 기간에 걸쳐 구축해온 상호인정 허가참조제도는 회원국간 관련 업무의 효율성을 증대하였고, 지역에 기반을 둔 유사 협력체들이 나타나고 있다. 그 중 ACCESS 컨소시엄은 회원국간 비동등성이 상당하여더 폭넓은 의약품 규제 협력체로 나아가지 못하는 지역 협의체와 대비하여 향후 지금까지와는 다른 모습의 의약품 국제 규제협의체의 가능성을 시험하고 있다. 그러나, 각 국이 자국의 특수 상황을 반영하고자 허가참조제도에 있어 자국 규제당국의 권한을 폭넓게 인정하고 있는 등 국제 협력의 한계 상황도 존재하고 있음에 유의할 필요가 있다.

감사의 말씀(Acknowledgment)

본 연구는 2020년도 식품의약품안전처의 사업비 지원(과제번호: 220C000907)을 받아 수행되었으며 이에 감사드립니다. 이인향은 영남대학교 학술연구비 지원(과제번호: 219A061021)을 받았기에 감사 드립니다. 본 연구의 내용은 저자들의 의견이며 식품의약품안전처의 견해와 다를 수 있음을 밝힙니다. 연구대상국의 인허가 정보 감수에 참여해주신 전문가들께 감사 드립니다.

Conflict of Interest

모든 저자는 이해 상충을 가지고 있지 않음을 선언한다.

Acronyms

ACCESS : Australia-Canada-Singapore-Switzerland-United Kingdom Consortium

ACSS : Australia-Canada-Singapore-Switzerland Consortium

ACTD/ACTR : ASEAN Common Technical Dossier/Requirements

ANVISA : Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Brazilian Health Regulatory Agency)

APEC : Asia-Pacific Economic Cooperation

API : Active Pharmaceutical Ingredients

APIMF : Active Pharmaceutical Ingredient Master File

AR : Assessment Report

ASEAN : Association of Southeast Asian Nations

AVAREF : African Vaccine Regulatory Forum

BP : British Pharmacopoeia

CARICOM : Caribbean Community

cGMP : Current Good Manufacturing Practice

CMDh : Coordination Group for Mutual Recognition and Decentralised Procedures-Human

COFEPRIS : Comision Federal para la Proteccion contra Riesgos

Sanitarios (Mexican Health Regulatory Agency)

CP : Centralised Procedure

CPP : Certificate of Pharmaceutical Product

CRA : Concerned Regulatory Agencies

CTD : Common Technical Document

DAV : Drug Administration of VietNam

DCA : Drug Control Authority

DCP : Decentralised Procedure

EAC : East African Community

EEA : European Economic Area

EFTA : European Free Trade Association

EMA : European Medicines Agency

EP : European Pharmacopoeia

FDA : Food and Drug Administration

GBT : WHO Global Benchmarking Tool

GCC-DR : Gulf Central Committee for Drug Registration

GCP : Good Clinical Practice

GLP : Good Laboratory Practice

GMP : Good Manufacturing Practice

GMWG : Generic Medicines Working Group

GMWST : Generic Medicines Work Sharing Trial

GRelP : Good Reliance Practices

HSA : Health Sciences Authority

ICH : International Council for Harmonisation

IGDRP : International Generic Drug Regulators Programme

IP : Indian Pharmacopoeia

JP : Japanese Pharmacopoeia

KP : Korean Pharmacopoeia

LOQ : List of Questions

MFDS : Ministry of Food and Drug Safety

MHRA : Medicines and Healthcare products Regulatory Agency

MRP : Mutual Recognition Procedure

NADFC : National Agency of Drug and Food Control

NAFDAC : National Agency for Food and Drug Administration and Control

NP : National Procedure

NPRA : National Pharmaceutical Regulatory Agency

NRA : National Regulatory Agency

PANDRH : Pan American Network for Drug Regulatory Harmonization

PI : Professional Information

PIC/S : Pharmaceutical Inspection Co-operation Scheme

PIL : Patient Information Leaflet

PMDA : Pharmaceuticals and Medical Devices Agency

RRA : Recognised Regulatory Authority or Reference Regulatory Agency

SADC : South African Development Community

SAHPRA : South African Health Products Regulatory Authority

SRA : Stringent Regulatory Authority

TGA : Australian Therapeutic Goods Administration

TPA : Therapeutic Products Act

TPO : Therapeutic Products Ordinance

USP : United States Pharmacopoeia

WAHO : West African Health Organization

WHA : World Health Assembly Resolution

WHO : World Health Organization

WHO PQ : WHO Prequalification

WLA : WHO Listed Authority

Zazibona : Zambia Zimbabwe Botswana Namibia collaborative medicine registration procedure

References
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June 2021, 65 (3)
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